·         Definición

·         Marco legal

·         Acciones de la SEP en la federalización de los servicios educativos

·         El federalismo educativo en el Plan Nacional de Desarrollo

·         Composición y distribución del gasto educativo federal

·         Gasto educativo nacional y gasto educativo federal

·         Fórmulas para la distribución de los fondos de las aportaciones federales

·         Tareas pendientes

·         El valor de la rendición de cuentas para el federalismo educativo

·         Instrumentos legales para la rendición de cuentas al legislativo

·         Estrategia para el fortalecimiento de la rendición de cuentas

DEFINICIÓN

Para quienes estamos interesados y comprometidos con la educación pública, el tema de su federalización se ha convertido en materia de estudio, discusión y propuesta de manera obligada. En foros, congresos, conferencias, artículos, ensayos y demás ejercicios académicos referentes a la educación, el tema del federalismo parece imprescindible.

¿Por qué? Se debe, en nuestra opinión, a un proceso de maduración de la ciudadanía, en el que cada cual reclama para sí mismo sus derechos y asume sus compromisos para cumplir con sus obligaciones como sujeto de una colectividad, en la que los valores democráticos son ya una conquista irreversible como requisitos para la convivencia social y como fundamento de su organización política. En este sentido, el federalismo manifiesta la conciencia de la ciudadanía por la conveniencia –en justicia– de que el Estado opere sobre la base de un conjunto de procedimientos que distribuya los recursos de la nación de manera equitativa entre todos sus colectivos, definiendo para ello las responsabilidades de los distintos niveles de gobierno, de cada uno de los integrantes del pacto federal y satisfaciendo las necesidades particulares de cada uno de ellos.

El federalismo tiene otro aspecto –además del mencionado, referente a la justicia distributiva–, que se refiere a la necesidad de reconocimiento de las particularidades culturales propias de cada entidad, de modo que el federalismo es también la expresión genuina de la demanda del espacio para la autorrealización como sujetos con identidades culturales particulares y la proclamación de su autonomía para recrear sus imaginarios colectivos, edificar sus estilos de vida y preservar sus rituales de socialización.

El federalismo parte del reconocimiento de la unidad territorial de un Estado-nación y la diversidad social y cultural de los habitantes que lo pueblan. Federar, significa unir lo múltiple e independiente con respeto a su autonomía y autodeterminación, de modo que el federalismo es la unión de entidades autónomas que les conviene subordinarse a formas superiores de integración que les posibilite y potencie su autonomía y libertad, fundando con ello el poder soberano de una nación como alma de las voluntades federadas. De acuerdo con lo anteriormente expuesto, el federalismo en una democracia supone la participación de la sociedad en la toma de decisiones.

La organización federal de una república como la nuestra funciona a partir de una estructura jurídica que le da coherencia e interacción a todo el país y, al mismo tiempo, permite la coexistencia de otras estructuras que son componentes de la federal, pero contando ellas mismas con su propia jurisdicción y normatividad. El federalismo, por tanto, se puede entender como un orden jurídico que da unidad a todas sus partes, pero coexistiendo dentro de ese orden otras estructuras, jurisdicciones y normas que no exceden a las de aquél.

Sin embargo, en años recientes ha venido hablándose de un nuevo federalismo, como una referencia a un nuevo modo de ordenar la relación entre las partes de la federación que tiene que ver no sólo con una relación jurídica y fiscal, sino, sobre todo, con una modernización en la administración pública entre la federación y los estados que procura garantizar mayor eficiencia en el gasto y el óptimo funcionamiento del aparato público para el mejor servicio de la ciudadanía y la satisfacción de sus necesidades. Así, la noción de nuevo federalismo está estrechamente vinculada a la de descentralización, en tres sentidos, al menos. El primero, se refiere a la transferencia de servicios públicos conforme una división territorial, el segundo, se refiere a la sesión o delegación de funciones y recursos de un orden de gobierno a otro; y, el tercero, como la transferencia de facultades y poderes para tomar decisiones y ejecutar programas.

Es por ello que el federalismo se ve como un requisito para el proceso de modernización de la educación, el cual necesariamente tiene que pasar por los siguientes aspectos: un presupuesto equitativo que asegure a cada comunidad sus requerimientos indispensables para la óptima realización del proceso educativo; políticas públicas compensatorias para atender las necesidades en las zonas con mayor rezago educativo; el consenso entre todas las partes involucradas como un procedimiento para definir los planes de estudio nacionales y regionales; y la democratización de los procedimientos y toma de decisiones, como el medio para asegurar la participación de todos los actores educativos como corresponsables y protagonistas del quehacer educativo.

El federalismo educativo es, entonces, la forma de organización política y administrativa que guardan la sociedad, los municipios y los estados constituidos en federación, para la conducción y desarrollo de la educación, con el fin de brindar oportunidades educativas a todas las personas, con suficiencia, equidad y calidad.

La calidad educativa implica pertinencia y eficiencia, es decir, la adaptación de la educación de forma adecuada a las personas y a las culturas singulares, de tal manera que se logren los resultados educativos necesarios para el individuo y la sociedad.

MARCO LEGAL

Esta relación de sociedad y gobierno en sus distintos niveles, se rige por las leyes: el artículo tercero constitucional, la Ley General de educación, las leyes particulares de los estados y las demás reglamentarias.

El artículo tercero constitucional hace referencia al Estado como el sujeto que impartirá educación preescolar, primaria y secundaria. Allí mismo se refiere al Estado como Federación, estados y municipios, de modo que los distintos niveles de gobierno son corresponsables en el deber de impartir obligatoriamente la educación primaria y secundaria.

En su párrafo VII, el artículo tercero señala que al Congreso de la Unión le corresponde expedir las leyes necesarias, destinadas a distribuir la función social educativa entre la Federación, los estados y los municipios y a fijar las aportaciones económicas correspondientes.

En la Ley General de Educación, el Capítulo II se titula precisamente "Del federalismo educativo" y se divide en cuatro secciones. La Ley señala la distribución de la función social educativa, y las atribuciones que corresponden a las autoridades educativas federal y estatales, tanto las que son exclusivas para cada una de ellas como las que son concurrentes. En cuanto a los ayuntamientos de cada municipio, se les permite promover y prestar servicios educativos sin perjuicio de la concurrencia de las autoridades federal y estatal.

En cuanto al financiamiento de la educación, el artículo 25 especifica que el Ejecutivo federal y el gobierno de cada entidad, con sujeción a las correspondientes disposiciones de ingresos y gasto público que resulten aplicables, concurrirán al financiamiento de los servicios educativos. Y el artículo 26 dice que corresponde al gobierno de cada entidad proveer lo conducente para que cada ayuntamiento reciba los recursos para el cumplimiento de sus responsabilidades que estén a cargo de la autoridad municipal.

El artículo 27 afirma que el Ejecutivo federal y el gobierno de cada entidad procurarán fortalecer las fuentes de financiamiento a la tarea educativa y destinar recursos presupuestarios crecientes, en términos reales, a la educación pública.

El federalismo educativo encuentra definiciones muy concretas en el Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica (ANMEB), en donde se hace referencia al propósito de corregir el centralismo y burocratismo del sistema educativo, para que el gobierno federal y los gobiernos de las entidades concreten responsabilidades en la conducción y operación del sistema de educación básica y de educación normal, para que corresponda a los gobiernos estatales encargarse de la dirección de los establecimientos educativos en cada estado y bajo todas sus modalidades y tipos. En consecuencia –dice el Acuerdo–, el Ejecutivo Federal traspasa y el respectivo gobierno estatal, recibe los establecimientos escolares con todos los elementos de carácter técnico y administrativo, derechos y obligaciones, bienes muebles e inmuebles, con los que la Secretaría de Educación Pública venía prestando, en el estado respectivo los servicios educativos mencionados, así como los recursos financieros utilizados en su operación.

El Acuerdo asegura que la transferencia referida no implica de modo alguno la desatención de la educación pública por parte del gobierno federal. El Ejecutivo federal vigilará en toda la República el cumplimiento del artículo tercero constitucional, y sus disposiciones reglamentarias, por lo que la autoridad velará por que se destinen recursos relativamente mayores a aquellas entidades con limitaciones y carencias más acusadas. De igual modo, la autoridad nacional deberá seguir diseñando y ejecutando programas especiales que permitan elevar los niveles educativos en las zonas desfavorecidas o en aquéllas cuya situación educativa es crítica.

ACCIONES DE LA SECRETARÍA DE EDUCACIÓN PÚBLICA EN LA FEDERALIZACIÓN DE LOS SERVICIOS EDUCATIVOS

El 18 de mayo de 1992, el Ejecutivo federal, por conducto de la Secretaría de Educación Pública, los gobiernos de los estados y el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación, suscribieron el Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica (ANMEB), al que hicimos ya referencia . Se planteó, entonces, la redistribución de las responsabilidades entre los actores principales del proceso educativo y se asumió el compromiso de trabajar a favor de la calidad de la educación.

El proceso de federalismo educativo, en los términos definidos por el Acuerdo ha venido concretándose en acciones de la Secretaría de Educación Pública. Desde 1992 se decidió implantar un esquema de organización del sistema educativo que se caracteriza por una participación más amplia de los diversos órdenes de gobierno y de la sociedad. En ese momento, la descentralización, el conjunto de la acción pública y el reclamo de grupos cada vez más numerosos de personas por participar en las decisiones educativas fueron elementos detonantes de la federalización educativa.

El federalismo se planteo, desde sus inicios, según dan cuenta los informes de la Secretaría, como un proceso más amplio que la descentralización de los recursos y de los servicios, es decir, no bastaría con la transferencia de éstos a los estados. Se reconocía, entre otras cosas, la necesidad de efectuar una reforma integral de contenidos y métodos educativos. Como uno de sus resultados, en 1993 se promulgó una nueva Ley General de Educación en sustitución de la Ley Federal.

A ocho años de la federalización en los términos de la Ley General de Educación, podemos reconocer que la educación es valorada actualmente en las diferentes regiones del país y por los distintos órdenes de gobierno, como un elemento fundamental para el desarrollo de los individuos y de la sociedad.

En un inicio los esfuerzos del federalismo se centraron en la enseñanza básica, pero el proceso ha ido extendiéndose a otros ámbitos del quehacer educativo. A partir de 1996 empezaron a darse las condiciones para iniciar la descentralización de la construcción, mantenimiento y equipamiento de las escuelas. En este mismo año se planteó también la federalización de las acciones de planeación y crecimiento de los servicios de educación media superior y superior, de modo que el apoyo federal para el surgimiento de nuevos planteles de estos tipos educativos es el resultado de las propuestas que los gobierno estatales formulan a la autoridad central.

Si bien los procesos de federalización de las instituciones que los han emprendido presentan algunas características comunes, se observan diferencias importantes que responden a la situación particular de cada una y a las condiciones que privan en los estados.

Sin embargo, es importante destacar la necesidad de seguir trabajando a favor de una mayor participación social en la educación y el desarrollo de mecanismos de rendición de cuentas por parte de las diversas instancias responsables de la impartición de los servicios.

Hasta agosto del año 2000, 26 estados habían promulgado y publicado su propia ley de educación, acorde con la Ley General de Educación. Recientemente, los estados de Puebla, Tamaulipas y Zacatecas se sumaron a las entidades que ya cuentan con una legislación educativa actualizada.

El mejoramiento de la calidad de la educación básica y de los principales indicadores educativos no provendrá sólo de las actividades de planeación y evaluación inducidas desde el exterior. Se requiere de un compromiso de cada estado que haga de la gestión pública un soporte de los fines y valores de la educación. Este compromiso de las autoridades locales deberá ayudar a dirigir los esfuerzos hacia los puntos clave de cada sistema educativo.

El Comité Administrador del Programa Federal de Construcción de Escuelas (CAPFCE) desde 1995 sentó las bases para poner en marcha del Programa de Federalización de Construcción y Equipamiento de Escuelas, con el cual se responsabilizará a las entidades federativas de la atención a sus demandas de infraestructura educativa en todos los niveles educativos mediante el manejo directo de los bienes muebles e inmuebles, así como de los recursos financieros necesarios para desarrollar esa actividad. Por tal razón, en 1966 la SEP acordó con los gobiernos estatales la entrega de los fondos federales para la infraestructura de educación básica que venía manejando la CAPFCE.

Además, en 1996, y con mayor fuerza a partir de 1997, cada entidad federativa se hace cargo de la construcción de centros educativos para los niveles de educación media superior y superior, así como para la capacitación para el trabajo y la educación extraescolar, mientras que las universidades públicas se han responsabilizado de las inversiones con fondos federales en la infraestructura educativa correspondiente a su subsistema.

Otro programa de la federalización educativa es el de Contingencia Escolar, el cual tiene los propósitos de atender a los centros educativos cuya arquitectura esté dañada a causa de desastres naturales y coordinar el trabajo de las brigadas que visitan, cuantifican y presupuestan el monto de dichos perjuicios.

A partir de 1998 se inició la federalización del Colegio Nacional de Educación Profesional (Conalep), de manera que se realizó la transferencia de la operación y los recursos de los colegios a casi todos los gobierno estatales, lo que ha permitido avanzar en el acercamiento de los servicios que brinda la institución a la sociedad.

Con la intención de prestar atención adecuada a las necesidades específicas de la población adulta de las diferentes regiones del país se han federalizado la mayor parte de los servicios de educación para adultos. La transferencia de la operación del INEA a los estados comenzó a plantearse desde 1996. Sin embargo, no se avanzó en el proceso con la velocidad deseable. Todavía no se dispone de evidencia suficiente sobre los resultados concretos. Hasta el momento se han transferido los servicios a 13 estados.

Las instituciones, organismos y subsistemas que conforman la educación media superior en el país han impulsado el funcionamiento y consolidación de las Comisiones Estatales para la Planeación y Programación de Educación Media Superior (CEPPEMS). Ello ha significado la concentración de acciones para el desarrollo continuo de propuestas de trabajo orientadas a mejorar la cobertura, calidad y pertinencia de los servicios de este tipo educativo.

Con base en las recomendaciones de la CEPPEMS, los gobiernos estatales solicitan apoyo federal para la ampliación de los planteles existentes o para la creación de otros nuevos. La Secretaría no otorga apoyos que no hayan sido solicitados expresamente por los gobiernos de los estados.

A partir de la reactivación de las Comisiones Estatales para la Planeación de la Educación Superior (Coepes) en 1997, las instituciones de educación superior –federales, estatales, autónomas y privadas- se han integrado en forma creciente a los planes y procesos de desarrollo económico y social de las entidades federativas. En la actualidad estas instancias validan la apertura de nuevas carreras, especialidades o planteles. Su responsabilidad incluye el análisis de la demanda de la educación superior, la vinculación de la oferta con las necesidades del desarrollo regional y las oportunidades reales de empleo para los egresados de las diversas instituciones.

Con el propósito de abrir un espacio para la comunicación constructiva y responsable, entre los diversos agentes que participan en la educación y los actores de la sociedad interesados en colaborar en este esfuerzo, en 1999 se creó el Consejo Nacional de Participación Social en la Educación (CNPSE), el cual tiene como fin coadyuvar a mejorar la calidad y cobertura de la educación básica mediante la promoción de la participación social. Al ser un órgano de consulta y opinión, debe proponer políticas, conocer el desarrollo y evolución del Sistema Educativo Nacional, formular propuestas, opinar en asuntos pedagógicos, planes y programas de estudio y colaborar en el mejor funcionamiento de los congresos estatales, municipales y escolares. En él tienen representación los padres de familia y sus asociaciones, los maestros y su organización sindical, las autoridades educativas y los diversos sectores interesados en la educación.

EL FEDERALISMO EDUCATIVO EN EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO

En el Plan Nacional de Desarrollo presentado por el presidente Vicente Fox, hay un inciso titulado la "Relación entre los poderes de la Unión y un auténtico federalismo", en cuyo diagnóstico afirma que: "El gobierno federal desempeña todavía funciones que pueden ser directamente asumidas por los gobiernos de entidades federativas y municipios. La promoción del interés público muestra ineficiencias derivadas del hecho de que el país no ha sabido aprovechar potencialidades de la acción gubernamental, mismas que podrían capitalizarse mediante una redefinición de competencias que asignase mayores atribuciones y responsabilidades a entidades federativas y municipios."

Allí mismo descalifica el proceso descentralizador realizado durante la pasada administración, pues considera que "se trató de una descentralización concebida y ejecutada desde el centro con escasa participación de estados y municipios y generalmente se limitó sólo a la transferencia de recursos, sin tomar en cuenta de manera suficiente aspectos de adaptación regional o de aseguramiento del impacto deseado."

Con el propósito de avanzar en lo que llama un "auténtico federalismo", propone, entre otros puntos, "impulsar el federalismo educativo, la gestión institucional y la participación social en la educación. Se transferirán –asegura-- atribuciones y responsabilidades educativas del gobierno federal y se compartirá mayormente el desahogo de la función educativa con los diversos órdenes de gobierno y con los agentes involucrados en el proceso de formación de las personas y la sociedad en general".

Independientemente de que podamos estar de acuerdo con el diagnóstico o no, o sólo de manera parcial, podríamos considerar los beneficios que pudiera aportar en cuanto al federalismo educativo el nuevo Plan Nacional de Desarrollo, por lo que el magisterio deberá asumirse como un actor protagonista del proceso para asegurar que efectivamente las políticas públicas en materia educativa se conduzcan de acuerdo con los intereses y las necesidades de la mayoría, y convertirnos nosotros mismos en promotores del cambio institucional para el mayor provecho de la educación nacional.

COMPOSICIÓN Y DISTRIBUCIÓN DEL GASTO EDUCATIVO FEDERAL

Actualmente, el gasto público en el Presupuesto de Egresos de la Federación destinado a educación se compone por los ramos 11, 25 y 33. El 11 se refiere al presupuesto asignado a la Secretaría de Educación Pública; el 25 se llama Previsiones Y Aportaciones para los Sistemas de Educación Básica, Normal, Tecnológica y de Adultos; y por una parte del Ramo 33, llamado Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios.

En 1997 y 1998 se efectuaron cambios importantes en la organización del presupuesto federal que han contribuido a fortalecer el federalismo educativo, al menos en términos presupuestales. Las adiciones a la Ley de Coordinación Fiscal aprobadas por el H. Congreso de la Unión amplían las atribuciones de los gobiernos estatales y municipales en el uso de los recursos de origen federal y marcan las responsabilidades sobre el aprovechamiento de estos recursos. Estas adiciones fundamentan al Ramo 33 al que hacíamos referencia, del Presupuesto de Egresos de la Federación, que en lo referente a educación se integra por los siguientes fondos:

·         Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal (FAEB), destinado a financiar la operación de los servicios correspondientes.

·         Fondo de Aportaciones Múltiples (FAM), uno de cuyos componentes incluye recursos para la construcción, equipamiento, mantenimiento y preparación de la infraestructura destinada a la educación básica y a las universidades públicas estatales.

·         Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos (FAETA)

En cuanto a la forma como se distribuyen los recursos públicos, el gasto estatal representa alrededor de 17.3 por ciento del financiamiento público educativo total. Y existen diferencias muy marcadas en la proporción del gasto que financia cada estado y la federación. Mientras que Baja California Sur y el Distrito Federal aportan, respectivamente, 1.9 y 1.8 por ciento del gasto educativo público total que se ejerce en sus demarcaciones, en el Estado de México y Baja California las contribuciones de origen estatal equivalen a 34.1 y 33.5 por ciento, respectivamente. Esta marcada varianza se explica principalmente por el número de escuelas de educación básica que operaban con financiamiento estatal desde antes de la firma del Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica en 1992.

Los cambios en la proporción de los recursos que se transfieren a cada entidad federativa han sido moderados en los últimos años y, como se dijo, las disparidades actuales son esencialmente iguales a las existentes en 1992.

El gasto federal por persona en edad de recibir educación escolarizada también muestra diferencias importantes entre las entidades federativas. Depende principalmente de las aportaciones de los gobiernos locales, del nivel de ingreso de los maestros, de la cobertura y de la composición de la matrícula por nivel. La entidad federativa que recibe el gasto federal por persona más elevado es el Distrito Federal, con 8,682 pesos en el año en curso, en tanto que la de menor gasto per capita es el Estado de México, con 1,973 pesos.

GASTO EDUCATIVO NACIONAL Y GASTO EDUCATIVO FEDERAL

Un tema toral en el federalismo educativo es el del presupuesto. Si bien las responsabilidades de proporcionar servicios educativos han venido transfiriéndose a las entidades de la federación, al Gobierno federal le sigue correspondiendo distribuir el Presupuesto de Egresos de la Federación en materia educativa en los términos aprobados por la Cámara de Diputados durante el mes de diciembre, los cuales varían poco de lo que el Ejecutivo presenta como iniciativa en el mes de noviembre.

Hay que reconocer que el proyecto de presupuesto que el Ejecutivo presenta a la Cámara de Diputados implica serias dificultades a los legisladores para poder hacer cualquier modificación, pues las partidas para cada ramo del presupuesto se encuentran de tal modo ya asignadas, que el margen de maniobra de los diputados está limitado a las negociaciones que primero se producen al seno de cada grupo parlamentario y, luego, ante las propias autoridades hacendarias, todo ello en tiempos muy cortos, según establece la legislación en la materia. Por ejemplo, el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación 2001 presentaba para el gasto educativo un total aproximado de 145 mil millones de pesos, el cual se logró elevar a cerca de 150 mil millones. Esto cual permitió elevar el presupuesto, en términos del Producto Interno Bruto, de un 4.01 al 4.1. Cifra muy limitada, si se consideran las altas expectativas de la sociedad fundadas en diversos discursos del Ejecutivo que en su campaña se comprometió a elevar el presupuesto federal para educación a un equivalente al 8 por ciento del Producto Interno Bruto, meta que se ha convertido, desde hace algún tiempo en ideal para la realización efectiva de las aspiraciones educativas de la nación

Para lograr este propósito de elevar el gasto federal educativo, la reforma fiscal adquiere importancia determinante. El total del gasto federal programable equivale a cerca del 16 por ciento de nuestro Producto Interno Bruto, muy por debajo en comparación con nuestros principales socios comerciales. La educación, en el gasto programado, corresponde al 26 por ciento del total. Esto quiere decir que, siendo realistas, no es posible aumentar más la proporción del gasto educativo en relación con el total del gasto programable.

Con esta misma proporción, para alcanzar arriba del 8 por ciento del PIB en educación como gasto de la federación, los egresos para gasto programable deberían duplicarse, de modo que equivalieran al 32 por ciento del PIB. En este sentido, una reforma fiscal es imprescindible para elevar los recursos del gasto de la federación, especialmente para el llamado gasto social, destinado a combatir la pobreza y la marginación en sus diversas formas.

El asunto se vuelve más interesante, si consideramos que el gasto no programable –es decir, aquel que se destina al pago del servicio de la deuda pública y otras obligaciones del gobierno federal--, se lleva el 31 por ciento del total de los recursos de la federación y las otras dos terceras partes conforman lo que constituye el gasto programable.

Pero, en cuanto a lo que tiene efectivamente proyectado el Ejecutivo como gasto educativo para esta administración, es pertinente acudir al documento signado el 15 de mayo de 2001 por el secretario de Educación, Dr. Reyes Tamez Guerra, dirigido al secretario general del Comité Ejecutivo Nacional del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación, Profr. Rafael Ochoa Guzmán, en el punto 12, afirma lo siguiente: "El Ejecutivo de la Unión… ha definido que el gasto educativo, al final del presente período sexenal alcance un 8% del Producto Interno Bruto". Aquí, el término "gasto educativo" adquiere una connotación decisiva en lo que puede ser realmente el compromiso del Ejecutivo en los subsecuentes proyectos de presupuesto de egresos en lo que se refiere a educación. La interpretación que de ello ha hecho el propio secretario de educación, es que el 8 por ciento del PIB en educación se alcanzará como el gasto educativo nacional, y no como el gasto que le corresponde a la federación.

En este momento, si 250 mil millones de pesos equivalen al 4.1 o 4 por ciento, en números redondos, esto quiere decir que actualmente el 8 por ciento equivale como a 500 mil millones. Un punto porcentual actual es como de 62 mil 500 millones, pero, para alcanzar lo que actualmente es este 8 por ciento, necesitaríamos, incrementar progresivamente en 50 mil millones de pesos más por año, a pesos constantes, para que en el 2006 llegáramos a esa meta. 2002 tendría que ser a 300 mil millones; 2003 a 350 mil millones; 2004 a 400 mil millones; 2005 a 450 mil millones y 2006 a 500 mil millones de pesos.

Hay que tomar en cuenta que esa cifra correspondería al PIB actual y no al del 2006. Tendríamos que calcular a cuanto ascendería el 8 por ciento del PIB en el año 2006, lo cual se ha vuelto cada vez más complicado, debido a la famosa desaceleración de la economía de Estados Unidos y el fracaso en las expectativas de crecimiento que se tenían para nuestra economía en este año. Puede ser un riesgo atar el financiamiento de la educación al crecimiento del PIB, en la medida en que viene decreciendo.

También es muy importante tener presente que el gasto nacional en educación es la suma de los recursos monetarios que el gobierno y los particulares destinan a este fin. Y que el gasto público en educación se integra por las aportaciones de los gobiernos federal, estatal y municipal. Según el documento de la SEP titulado "El Perfil de la Educación en México", el gasto nacional en educación en el año 2000 se calculaba en 6.1 % del PIB, del cual, el 4.2 % era aportado por la federación, 0.7 % por los gobiernos estatales y municipales, y 1.1 % de los particulares. Bajo esta consideración, el proyecto del Ejecutivo es que el gasto de la federación se eleve a solamente el 6 por ciento del gasto educativo nacional, y que con la suma de las aportaciones de los estados y los particulares se alcance el 8 por ciento.

Esta interpretación defrauda por completo las expectativas de la sociedad en referencia al compromiso del presidente Vicente Fox con la educación, quien en el propio Plan Nacional de Desarrollo para su administración sigue dando a la educación un tratamiento como clave estratégica. Si nos remitimos a los discursos de campaña del entonces candidato, encontraremos continuas afirmaciones a su propósito de elevar el gasto educativo. Por ejemplo, el 2 de mayo de 2000, ante el Comité Nacional de Acción Política del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación, Vicente Fox afirmó: "… los invito a repensar el proyecto educativo nacional. Primero, deberemos incrementar el presupuesto para la educación pública, laica y gratuita de calidad. Pasar del 5 por ciento del Producto Interno Bruto a por lo menos el 8 por ciento en los próximos años".

De acuerdo con esta declaración, "el presupuesto para la educación pública" no puede ser otro que el que se integra por las aportaciones de la federación y de los estados. Estaríamos, entonces, hablando de que el gasto público en educación deberá ser equivalente al 8 por ciento del PIB para 2006. Y en la misma ocasión, el candidato Fox hizo referencia a la reforma fiscal para alcanzar este propósito: "Habremos de asegurar este avance del 5 al 8 por ciento del Producto Interno Bruto a través de una reforma fiscal integral, que, sin aumentar las tasas impositivas, aumente el ingreso del Estado". Lo que aquí llama la atención es la afirmación de que no se aumentarían las tasas impositivas, y, sin embargo, al Congreso de la Unión le fue entregada una iniciativa a la Ley del IVA que contradice la oferta de campaña.

Otro aspecto que en su momento fue una de las ofertas más reiteradas por Vicente Fox durante su campaña, fue el ofrecimiento de "conectar todo el ingreso del petróleo y de PEMEX directamente al sistema de educación pública nacional, laica y gratuita…" Esta declaración corresponde también al diálogo citado que sostuvo con el CNAP del SNTE el 2 de mayo de 2000. Sin embargo, las Reglas de Operación del Fondo de Estabilización de los Ingresos Petroleros, decretadas por la Secretaría de Hacienda, no se atienden en lo más mínimo el propósito de destinar recursos para la educación pública. Lo que Hacienda decretó asegura que todos los ingresos excedentes para este Fondo que rebasen los 5 mil millones de dólares se destinarán a la amortización de la deuda pública externa.

FÓRMULAS PARA LA DISTRIBUCIÓN DE LOS FONDOS EDUCATIVOS DE LAS APORTACIONES FEDERALES

La Ley de Coordinación Fiscal, de acuerdo con su Artículo 1, coordina el sistema fiscal de la federación con los estados, municipios y el Distrito Federal. Establecer la participación que corresponda a sus haciendas públicas en los ingresos federales; y distribuir entre ellos dichas participaciones. De acuerdo con ello, esta Ley es la que calcula y determina los montos para cada una de las entidades de los fondos asignados para educación en el Ramo 33.

A continuación citamos textualmente el texto (y las formulas) del Artículo 2º, el cual establece los criterios para la recaudación del Fondo General de Participaciones y para su distribución correspondiente entre las entidades de la federación y los municipios. Este mismo artículo es referencia para las fórmulas para la asignación de los montos correspondientes a diversos fondos del propio Ramo 33.

Artículo 2o.- El Fondo General de Participaciones se constituirá con el 20% de la recaudación federal participable que obtenga la federación en un ejercicio.

La recaudación federal participable será la que obtenga la Federación por todos sus impuestos, así como por los derechos sobre la extracción de petróleo y de minería, disminuidos con el total de las devoluciones por los mismos conceptos.

No se incluirán en la recaudación federal participable, los derechos adicionales o extraordinarios, sobre la extracción de petróleo.

Tampoco se incluirán en la recaudación federal participable, los incentivos que se establezcan en los convenios de colaboración administrativa; ni los impuestos sobre tenencia o uso de vehículos y sobre automóviles nuevos, de aquellas entidades que hubieran celebrado convenios de colaboración administrativa en materia de estos impuestos; ni la parte de la recaudación correspondiente al impuesto especial sobre producción y servicios en que participen las entidades en los términos del artículo 3o.-A de esta Ley; ni la parte de la recaudación correspondiente a los contribuyentes pequeños que las entidades incorporen al Registro Federal de Contribuyentes en los términos del artículo 3o.-B de esta Ley; ni el excedente de los ingresos que obtenga la Federación por aplicar una tasa superior al 15% a los ingresos por la obtención de premios a que se refieren los artículos 130 y 158 de la Ley del Impuesto Sobre la Renta.

El Fondo General de Participaciones se distribuirá conforme a lo siguiente:

I.- El 45.17% del mismo, en proporción directa al número de habitantes que tenga cada entidad en el ejercicio de que se trate.

El número de habitantes se tomará de la última información oficial que hubiera dado a conocer el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática, en el año que se publique.

II.- El 45.17%, en los términos del artículo 3o. de esta Ley.

III.- El 9.66% restante, se distribuirá en proporción inversa a las participaciones por habitante que tenga cada entidad, éstas son el resultado de la suma de las participaciones a que se refieren las fracciones I y II de este artículo en el ejercicio de que se trate.

El Fondo General de Participaciones se adicionará con un 1% de la recaudación federal participable en el ejercicio, que corresponderá a las Entidades Federativas y los Municipios cuando éstas se coordinen en materia de derechos y, previa comprobación de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público de que se ajustan estrictamente a los lineamientos establecidos en el artículo 10-A de esta Ley. El porcentaje citado será distribuido entre las Entidades mencionadas conforme al coeficiente efectivo del Fondo General de Participaciones que les corresponda para el ejercicio en el que se calcula. El Fondo no se adicionará con la parte que correspondería a las Entidades no coordinadas en derechos. Asimismo, el Fondo se incrementará con el por ciento que representen en la recaudación federal participable, los ingresos en un ejercicio de las contribuciones locales o municipales que las Entidades convengan con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en derogar o dejar en suspenso.

También se adicionará al Fondo General un monto equivalente al 80% del impuesto recaudado en 1989 por las entidades federativas, por concepto de las bases especiales de tributación. Dicho monto se actualizará en los términos del artículo 17-A del Código Fiscal de la Federación, desde el sexto mes de 1989 hasta el sexto mes del ejercicio en el que se efectúe la distribución. Este monto se dividirá entre doce y se distribuirá mensualmente a las entidades, en la proporción que representa la recaudación de estas bases de cada entidad, respecto del 80% de la recaudación por bases especiales de tributación en el año de 1989.

Adicionalmente, las entidades participarán en los accesorios de las contribuciones que forman parte de la recaudación federal participable, que se señalen en los convenios respectivos. En los productos de la Federación relacionados con bienes o bosques, que las leyes definen como nacionales, ubicados en el territorio de cada entidad, ésta recibirá el 50% de su monto, cuando provenga de venta o arrendamiento de terrenos nacionales o de la explotación de tales terrenos o de bosques nacionales.

Las entidades que estén adheridas al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal y que hubieran celebrado con la Federación convenios de colaboración administrativa en materia del impuesto federal sobre tenencia o uso de vehículos, donde se estipule la obligación de llevar un registro estatal vehicular, recibirán el 100% de la recaudación que se obtenga por concepto de este impuesto, del que corresponderá cuando menos el 20% a los municipios de la entidad, que se distribuirá entre ellos en la forma que determine la legislatura respectiva.

Asimismo, las citadas entidades adheridas al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal podrán celebrar con la Federación convenio de colaboración administrativa en materia del impuesto sobre automóviles nuevos, supuesto en el cual la entidad de que se trate recibirá el 100% de la recaudación que se obtenga por este impuesto, del que corresponderá cuando menos el 20% a los municipios de la entidad, que se distribuirá entre ellos en la forma que determine la legislatura respectiva.

Artículo 2o.A.- En el rendimiento de las contribuciones que a continuación se señalan, participarán los Municipios, en la forma siguiente:

I.- En la proporción de la recaudación federal participable que a continuación se señala participarán los municipios, en la forma siguiente:

0.136% de la recaudación federal participable, a aquellos Municipios colindantes con la frontera o los litorales por los que se realicen materialmente la entrada al país o la salida de él de los bienes que se importen o exporten, siempre que la entidad federativa de que se trate celebre convenio con la Federación en materia de vigilancia y control de introducción ilegal al territorio nacional de mercancías de procedencia extranjera y en dichos convenios se establezcan descuentos en las participaciones a que se refiere esta fracción, en los casos en que se detecten mercancías de procedencia extranjera respecto de las cuales no se acredite su legal estancia en país.

La distribución entre los municipios se realizará mediante la aplicación del coeficiente de participación que se determinará para cada uno de ellos conforme a la siguiente fórmula:

CCiT = Bi/TB

Donde:

CCiT es el coeficiente de participación de los municipios colindantes i en el año para el que se efectúa el cálculo.

TB es la suma de Bi.

i es cada entidad.

Bi=(CCiT-1) (IPDAiT-1)/IPDAT-2

Donde:

CCiT-1= Coeficiente de participaciones del municipio i en el año inmediato anterior a aquel para el cual se efectúa el cálculo.

IPDAiT-1 = Recaudación local de predial y de los derechos de agua en el municipio i en el año inmediato anterior para el cual se efectúa el cálculo.

IPDAiT-2 = Recaudación local del predial y de los derechos de agua en el municipio i en el segundo año inmediato anterior para el cual se efectúa el cálculo.

II.- 3.17% del derecho adicional sobre la extracción de petróleo, excluyendo el derecho extraordinario sobre el mismo, a los municipios colindantes con la frontera o litorales por los que se realice materialmente la salida del país de dichos productos.

Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios, por conducto de Petróleos Mexicanos, informará mensualmente a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público los montos y municipios a que se refiere el párrafo anterior.

III.- 1% de la recaudación federal participable, en la siguiente forma:

a).- El 16.8% se destinará a formar un Fondo de Fomento Municipal.

b).- El 83.2% incrementará dicho Fondo de Fomento Municipal y sólo corresponderá a las entidades que se coordinen en materia de derechos, siempre que se ajusten estrictamente a los lineamientos establecidos en el artículo 10-A de esta Ley.

El Fondo de Fomento Municipal se distribuirá entre las entidades mediante la aplicación del coeficiente de participación que se determinará para cada uno de ellos conforme a la siguiente fórmula:

A i

CEit = ---------

TA

Donde:

CEit = Coeficiente de participación en el Fondo de Fomento Municipal de la Entidad i

en el año para el que se efectúa el cálculo.

TA = Suma de Ai

i = cada Entidad.

(CEi ) (IPDAi )

t-1 t-1

Ai = -----------------------

IPDA t-2

CEi = Coeficiente de participación de la

t-1 Entidad i en el año inmediato anterior a aquél para el cual

se efectúe el cálculo.

IPDAi = Recaudación local del predial y de

t-1 los derechos de agua en la Entidad i en el año inmediato

anterior para el cual se efectúa el cálculo.

IPDAi = Recaudación local del predial y de

t-2 los derechos de agua en la

Entidad i en el segundo año inmediato

anterior para el cual se efectúa el cálculo.

Los Estados entregarán íntegramente a sus municipios las cantidades que reciban del Fondo de Fomento Municipal, de acuerdo con lo que establezcan las legislaturas locales, garantizando que no sea menor a lo recaudado por los conceptos que se dejan de recibir por la coordinación en materia de derechos.

Las cantidades que correspondan a los municipios en los términos de las fracciones I y II, se pagarán por la Federación directamente a dichos municipios.

Y en lo referente a los fondos de aportaciones federales, el Artículo 25 es el que hace referencia a los fondos del Ramo 33, incluyendo, por supuesto, los componentes educativos que mencionamos ya anteriormente en este documento.

El Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal se define por los artículos 26, 27 y 28:

Articulo 26.- Con cargo a las aportaciones del Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal que les correspondan, los Estados y el Distrito Federal recibirán los recursos económicos complementarios que les apoyen para ejercer las atribuciones que de manera exclusiva se les asignan, respectivamente, en los artículos 13 y 16 de la Ley General de Educación.

Articulo 27.- El monto del Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal se determinará cada año en el Presupuesto de Egresos de la Federación correspondiente, exclusivamente a partir de los siguientes elementos:

I.- El Registro Común de Escuelas y de Plantilla de Personal, utilizado para los cálculos de los recursos presupuestarios transferidos a las entidades federativas con motivo de la suscripción de los Acuerdos respectivos, incluyendo las erogaciones que correspondan por conceptos de impuestos federales y aportaciones de seguridad social; y

II.- Por los recursos presupuestarios que con cargo al Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal se hayan transferido a las entidades federativas de acuerdo al Presupuesto de Egresos de la Federación durante el ejercicio inmediato anterior a aquél que se presupueste, adicionándole lo siguiente:

a).- Las ampliaciones presupuestarias que en el transcurso de ese mismo ejercicio se hubieren autorizado con cargo a las Previsiones para el Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal, contenidas en el propio Presupuesto de Egresos de la Federación;

b).- El importe que, en su caso, resulte de aplicar en el ejercicio que se presupueste las medidas autorizadas con cargo a las citadas Previsiones derivadas del ejercicio anterior; y

c).- La actualización que se determine para el ejercicio que se presupueste de los gastos de operación, distintos de los servicios personales y de mantenimiento, correspondientes al Registro Común de Escuelas.

Articulo 28.- Las autoridades federales y de las entidades federativas, tanto en materia educativa como las responsables del ejercicio presupuestario, se reunirán con una periodicidad no mayor de un año, con el fin de analizar alternativas y propuestas que apoyen una mayor equidad e impulsen la mejor utilización de los recursos transferidos a las entidades federativas para la educación básica y, en su caso, normal.

Para tal efecto, los gobiernos estatales y del Distrito Federal proporcionarán al Ejecutivo Federal a través de la Secretaría de Educación Pública, la información financiera y operativa que les sea requerida para el mejor cumplimiento de las atribuciones que en materia de planeación, programación y evaluación del Sistema Educativo Nacional, correspondan a la Federación.

En lo referente al Fondo de Aportaciones Múltiples, éste se asigna con base en los artículos 39 a 42:

Articulo 39.- El Fondo de Aportaciones Múltiples se determinará anualmente en el Presupuesto de Egresos de la Federación por un monto equivalente, sólo para efectos de referencia, al 0.814% de la recaudación federal participable a que se refiere el artículo 2o. de esta Ley, según estimación que de la misma se realice en el propio presupuesto, con base a lo que al efecto establezca la Ley de Ingresos de la Federación para ese ejercicio. Para el entero de estos recursos, no procederán los anticipos a que se refiere el segundo párrafo del artículo 7o. de esta Ley.

Articulo 40.- Las aportaciones federales que con cargo al Fondo de Aportaciones Múltiples reciban los Estados de la Federación y el Distrito Federal se destinarán exclusivamente al otorgamiento de desayunos escolares, apoyos alimentarios y de asistencia social a la población en condiciones de pobreza extrema, apoyos a la población en desamparo, así como a la construcción, equipamiento y rehabilitación de infraestructura física de los niveles de educación básica y superior en su modalidad universitaria.

Articulo 41.- El Fondo De Aportaciones Múltiples Se Distribuirá Entre Las entidades federativas de acuerdo a las asignaciones y reglas que se establezcan en el Presupuesto de Egresos de la Federación.

Articulo 42.- Con cargo a las aportaciones del Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos que les correspondan, los Estados y el Distrito Federal, recibirán los recursos económicos complementarios para prestar los servicios de educación tecnológica y de educación para adultos, cuya operación asuman de conformidad con los convenios de coordinación suscritos con el Ejecutivo Federal, para la transferencia de recursos humanos, materiales y financieros necesarios para la prestación de dichos servicios.

Finalmente, el Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos se determina por el Artículo 43:

Articulo 43.- El monto del Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos se determinará anualmente en el Presupuesto de Egresos de la Federación con recursos federales, exclusivamente a partir de los siguientes elementos:

I.- Los registros de planteles, de instalaciones educativas y de plantillas de personal utilizados para los cálculos de los recursos presupuestarios transferidos a las Entidades Federativas con motivo de la suscripción de los convenios respectivos, incluyendo las erogaciones que correspondan por conceptos de impuestos federales y aportaciones de seguridad social;

II.- Por los recursos presupuestarios que con cargo al Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos se hayan transferido a las Entidades Federativas de acuerdo con el Presupuesto de Egresos de la Federación durante el ejercicio inmediato anterior a aquél que se presupueste, adicionándole lo siguiente:

a).- Las ampliaciones presupuestarias que en el transcurso de ese mismo ejercicio se hubieren autorizado con cargo a las Previsiones para el Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos, contenidas en el propio Presupuesto de Egresos de la Federación,

b).- El importe que, en su caso, resulte de aplicar en el ejercicio que se presupueste las medidas autorizadas con cargo a las citadas Previsiones derivadas del ejercicio anterior y

c).- La actualización que se determine para el ejercicio que se presupueste de los gastos de operación, distintos de los servicios personales, correspondientes a los registros de planteles y de instalaciones educativas, y

III.- Adicionalmente, en el caso de los servicios de educación para adultos, la determinación de los recursos del Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos y su consiguiente distribución, responderán a fórmulas que consideren las prioridades específicas y estrategias compensatorias para el abatimiento del rezago en materia de alfabetización, educación básica y formación para el trabajo. Las fórmulas a que se refiere esta fracción deberán publicarse por la Secretaría de Educación Pública en el Diario Oficial de la Federación.

De acuerdo con lo visto, parece imprescindible que cualquier intento para modificar las aportaciones de la federación a los municipios, deberá de pasar por una reforma a la Ley de Coordinación Fiscal, sea reformando una o varias de las fórmulas citadas, o creando uno o varios nuevos fondos con fórmulas ad hoc para ellos.

TAREAS PENDIENTES

Si bien es cierto que el pacto federal fue concebido en su origen para promover el desarrollo equitativo de todos los integrantes de nuestra nación, dicho objetivo no se ha podido cumplir plenamente, pues es evidente que no se ha logrado una eficaz distribución de los recursos materiales, económicos y humanos con que contamos, y tampoco se han equilibrado las oportunidades de desarrollo entre los estados y los municipios que la conforman.

Sin lugar a dudas, la decisión más trascendente en la historia de la relación de la Federación y los estados ha sido el acuerdo para la modernización, del que se desprendieron la ley general y las reformas a las leyes estatales. Sin embargo, por la dinámica intrínseca al sistema presidencialista que hemos vivido persiste un conjunto de condiciones que mantienen centralizadas todavía muchas de las decisiones que deberían corresponder a los estados. Es ahora muy buen tiempo para ampliar más el espacio y las facultades de ellos, de ampliar las libertades de los individuos y comunidades, de hacer más explícitos los derechos de los estados, todo ello con una visión republicana, nacional y democrática.

Se requiere pasar de la función normativa y reguladora que reside en el Ejecutivo, a una que resida cada vez más en los congresos locales, en la que el gobierno federal actúe como detonante de condiciones generales de desarrollo, y de funcionar como un facilitador de los medios para el desarrollo de los estados.

Entre los saldos que aún quedan en la agenda educativa, podríamos mencionar que se requiere una profunda reforma estructural del sistema para que se oriente a democratizar de manera real los procesos y las relaciones escolares, otorgando mayor autonomía a las escuelas y a los maestros.

El establecimiento de un vínculo efectivo de cooperación y apoyo entre los centros escolares y las comunidades que permita el desarrollo y crecimiento cultural del entorno social. Hasta hoy, en general, los consejos escolares de participación social siguen siendo letra muerta en la Ley General de Educación, aprobada en 1993.

Es necesario avanzar hacia esquemas de concurrencia más equitativos en la distribución del presupuesto. No es justo que el Distrito Federal aporte tan poco para su educación. El propio Gobierno del DF y su Asamblea Legislativa han dado algunos pasos para irse haciendo corresponsables de la educación de su población. Hay también que considerar que en el caso del DF hay, seguramente, una cantidad importante de ciudadanos del Estado de México que se benefician de los servicios educativos que se imparten en la Capital. ¿Cómo conciliar presupuestalmente esta situación?

Los gobiernos estatales deben participar más en la tarea de la mejora salarial del magisterio. A ello debe contribuir una administración eficiente, adecuada a las realidades de cada zona, en la base de una cultura laboral firme que se funda en una relación sana y firme entre los gobiernos estatales y el magisterio. Los gobiernos estatales no pueden seguir como una especie de patrones o líderes incompletos financiera y políticamente.

La conducción financiera educativa de los gobiernos estatales implica no sólo la conducción programática presupuestal plena, sino la posibilidad de allegarse recursos y manejar la hacienda pública sin más restricciones que las impuestas estatalmente. Se deben terminar con los sistemas de programación discrecional central y sustituirse por modelos de asignación de recursos más transparentes y previsibles dentro del calendario fiscal. Lo anterior mejoraría también la planeación económica y educativa, disminuiría los retrasos en las contrataciones y cambios, y facilitaría la consolidación de los sistemas educativos y el desarrollo laboral.

De acuerdo con estas necesidades, se requiere trabajar en dos condiciones que son requisito para lograr garantizar una educación pública, laica, gratuita y de calidad para todas y todos los mexicanos: incrementar los recursos del gasto público educativo y designar las erogaciones pertinentes a las funciones programáticas, las unidades responsables y los programas correspondientes. Estos trabajos requieren elaborar un análisis de la situación presupuestal actual y el diagnóstico de las necesidades presupuestales en perspectivas de corto, mediano y largo plazo, para dar la satisfacción necesaria a ellas.

Como una primera condición, consideramos que es necesario verificar el adecuado ejercicio de los recursos presupuestales educativos, tanto en el análisis de las disposiciones legales que competen a la Cámara de Diputados, tanto para cumplir mejor con su responsabilidad en la vigilancia del ejercicio como para contribuir a la mejor y más amplia difusión de la rendición transparente de cuentas de todas las dependencias y entidades.

EL VALOR DE LA RENDICIÓN DE CUENTAS PARA EL FEDERALISMO EDUCATIVO

El proceso democratizador que los mexicanos hemos construido en años recientes, es la manifestación de una ciudadanía cada vez más consciente de sus derechos y deberes. Las políticas públicas ya no pueden limitarse a un hacer autocomplaciente con un discurso solipsista, sino que implica el cumplimiento del derecho a la información. ¿Qué?, ¿por qué?, ¿cuándo?, ¿cuánto?, ¿cómo? Responder a estas y tantas otras preguntas es también deber de un Estado moderno.

El proceso de rendición de cuentas es, por tanto, consustantivo al principio democrático e indispensable de un efectivo proceso de federalización, lo que implica en los hechos el deber del Ejecutivo –en sus distintos niveles—en informar de sus planes, acciones y gastos; y en la obligación de la Cámara de Diputados de actuar como instancia crítica de la administración pública, revisora de las cuentas públicas y legisladora del marco jurídico que coadyuve para su mejor cumplimiento.

La rendición de cuentas es un tema fundamental para la democratización de la toma de decisiones que a todos nos atañen y la transparencia de la función pública en cualesquiera que sea objeto de ésta; pero se convierte en una actividad de plena responsabilidad social cuando lo que se busca es rendir cuentas en materia educativa.

Si en nuestra democracia representativa la vigilancia del ejercicio de los recursos públicos es obligación de la Cámara de Diputados, la responsabilidad ciudadana no puede limitarse a la delegación de sus intereses en sus representantes electos, sino que implica la actuación corresponsable de todos en el seguimiento presupuestal desde que se propone por el Ejecutivo hasta su aprobación en la Cámara de Diputados, y desde su aplicación hasta la auditoría de su ejercicio en términos de honestidad y eficiencia. Nuestra convicción es que debemos ampliar nuestra democracia; hacerla no sólo representativa, sino también, participativa.

Para ello, es necesario establecer las disposiciones administrativas y reglamentarias adecuadas con la nueva Ley de Fiscalización Superior de la Federación (aprobada en diciembre de 2000), tanto para transparentar las actuaciones de las autoridades educativas, como para que la sociedad en su conjunto conozca esta labor de manera clara y suficiente.

INSTRUMENTOS LEGALES PARA LA RENDICIÓN DE CUENTAS AL LEGISLATIVO

A la Cámara de Diputados, por su naturaleza representativa, le corresponde también cumplir con el deber de informar a la ciudadanía, de manera clara, oportuna y suficiente, de su trabajo en la vigilancia del ejercicio del presupuesto de la Federación, de los resultados en ese sentido y en las recomendaciones o acciones derivadas de este ejercicio, pues la transparencia en el ejercicio de los recursos públicos, sin duda, es una de las demandas más encarecidas de la sociedad mexicana.

Existen principalmente tres instrumentos legales que obligan al Ejecutivo a rendir cuentas al Legislativo: la Ley de Coordinación Fiscal, la Ley de Fiscalización Superior de la Federación y el Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal del año 2001.

Ley de Coordinación Fiscal

Esta Ley permite fiscalizar los Fondos del Ramo 33, los cuales ya fueron señalados anteriormente los que corresponden a educación.

Artículo 46, inciso I

Señala que hasta el momento de la entrega de los recursos de la federación a las entidades, el control y la supervisión de los recursos corresponde a la Secretaría de Contraloría.

Artículo 46, inciso III

En lo referente a la vigilancia del ejercicio del presupuesto una vez que pasa a cada entidad, señala que: "La fiscalización de las Cuentas Públicas de las Entidades Federativas y los municipios, será efectuada por el Congreso local que corresponda, por conducto de su Contaduría Mayor de Hacienda conforme a sus propias leyes, a fin de verificar que las dependencias del Ejecutivo Local y de los Municipios, respectivamente aplicaron los recursos de los fondos para los fines previstos en esta Ley".

Artículo 46, inciso IV

Establece que cuando las autoridades Estatales o Municipales que en el ejercicio de sus atribuciones de control y supervisión conozcan que los recursos de los Fondos no han sido aplicados a los fines que por cada Fondo se señale en la Ley, deberán hacerlo del conocimiento de la SECODAM.

Ley de Fiscalización Superior de la Federación

En diciembre próximo pasado se aprobó la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, la cual se publicó en el Diario Oficial de la Federación el 29 de diciembre, y establece que son sujetas de rendir informes todos aquellos entes públicos que hayan recaudado, administrado, manejado o ejercido recursos públicos federales, motivo por el cual la rendición de cuentas de la federación está ya expresa en la Ley.

La relación de la Cámara de Diputados con la Auditoría Superior de la Federación está dada exclusivamente por la Comisión de Vigilancia de Contaduría Mayor de Hacienda, la cual tiene la facultad de nombrar al Auditor Superior, y conocer en detalle de las actividades de la Auditoría en tiempos y formas determinados.

Sin embargo, pueden encontrarse algunas facultades propias del Auditor Superior que le permiten actuar con cierta discrecionalidad en la fiscalización de los recursos que la federación entrega a las entidades. Por ejemplo, el Artículo 33 permite a la Auditoria Superior proponer a los estados los procedimientos de coordinación con sus legislatura locales para la verificación de la aplicación correcta de los recursos. De este modo, las formas y tiempos para fiscalizar en cada caso pueden variar, dependiendo de los convenios celebrados entre el Auditor Superior y cada legislatura, según señala el propio Artículo 34.

Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal del año 2001

Hay varios artículos que hacen referencia a las obligaciones y procedimientos para la información a la Cámara de Diputados del ejercicio de los recursos federales.

De allí, destacamos los siguientes artículos:

Artículo 10

Permite a las dependencias y entidades convenir en reasignaciones de recursos presupuestarios a las entidades federativas con el propósito de transferir responsabilidades y recursos correspondientes a programas federales. Esto permitiría, por ejemplo que la SEP pudiera transferir recursos al Gobierno del DF previa firma de un convenio entre las partes por conducto de la Secretaría de la Contraloría

Artículo 12

Este artículo es uno de los que pueden ser más importantes para que la Cámara de Diputados pueda dar un seguimiento puntual y preciso de los recursos transferidos a las entidades de la Federación. Señala en primer lugar que "para el control de los recursos que se reasignen, la Contraloría convendrá con las secretarías de contraloría o sus equivalentes en las entidades federativas los programas o las actividades que permitan garantizar el cumplimiento de las disposiciones aplicables. Pero, además señala que "la Cámara podrá celebrar convenios con las legislaturas locales, a través de sus respectivos órganos técnicos de vigilancia, con el objeto de coordinar acciones para el seguimiento del ejercicio de los recursos que se reasignen, a través de mecanismos de información que faciliten la evaluación de los resultados, permitan incorporar éstos en las cuentas públicas respectivas y promuevan la rendición transparente y oportuna de cuentas…" Esto indica la necesidad de que las distintas comisiones pudieran promover la firma de tales convenios para poder dar seguimiento al ejercicio de los recursos transferidos.

Artículo 70

De acuerdo con este artículo los titulares de cada dependencias y entidades "deberán enviar a la Cámara, por conducto de las comisiones correspondientes, informes semestrales sobre el cumplimiento de las metas y objetivos establecidos en las reglas de operación de los programas (publicadas en el Diario Oficial a más tardar el 15 de marzo).

¿Cómo debe interpretarse "por conducto de las comisiones correspondientes"? ¿Quiere decir, por ejemplo, que el secretario de Educación tiene que enviar un informe semestral a la Comisión de Educación Pública y Servicios Educativos de la Cámara de Diputados?

Los programas educativos que deben sujetarse a esta obligación son los siguientes:

Secretaría de Educación Pública

Programas del Consejo Nacional de Fomento Educativo

Programas del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología

Programas del Instituto Nacional de Educación para Adultos

Programas de la Comisión Nacional del Deporte

Programas del Consejo Nacional para la Cultura y las Artes

Programa del Mejoramiento del Profesorado

Programa Nacional de Becas y Financiamiento

Programa Fondo de Modernización para la Educación Superior

Programa Fondo de Inversión de Universidades Públicas Estatales con Evaluación de ANUIES

Programa Especial (Operado por la Coordinadora Nacional de PROGRESA)

Programa de Educación Salud y Alimentación

(Estos programas se especifican en el Artículo 71)

Artículos 82 y 83

La Secretaría de Hacienda tiene la obligación de informar trimestralmente la ejecución del Presupuesto a la Cámara de Diputados, por conducto de la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública. Este documento debe aportar información por cada dependencia y entidad, "procurando señalar los avances de los programas sectoriales y especiales más relevantes… y la información que permita dar un seguimiento al Presupuesto en el contexto de la estructura programática". Algo importante que señala este Artículo es que información más detallada podrá ser solicitada por los diputados, pero por conducto de la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública. Es decir, la Comisión de Presupuesto es la interlocutora permanente con Hacienda y el resto de las comisiones deberán dirigirse a Hacienda por conducta de ésta, en caso de que requieran conocer mayor detalle de aspectos presupuestales de su interés.

Artículo 85

Para la Información, Transparencia, Evaluación y Control del Presupuesto –según señala el Título Quinto-, hay un Sistema Integral de Información de los Ingresos y Gasto Público, operado por la Secretaría de Hacienda, la Contraloría y el Banco de México. El Artículo señala que las dependencias deberán entregar a más tardar los días 15 de cada mes su información correspondiente en materia de programación y presupuesto.

Y en lo que respecta al Legislativo, la Secretaría de Hacienda dará "acceso total y pemanente" a:

·         Comisión de Presupuesto y cuenta Pública

·         Comisión de Hacienda

·         Centro de Estudios de las Finanzas Públicas.

Se infiere que son estas las instancias a las que deben acudir las demás comisiones ordinarias y extraordinarias que tienen el propósito de informarse y vigilar sobre el ejercicio del gasto público.

Artículo 86

Destaca el caso del Artículo 86, el cual obliga a las dependencias y entidades a difundir por medio de internet la información relativa a sus programas y proyectos aprobados en este Presupuesto, "a más tardar 15 días hábiles posteriores a la fecha en que se haya generado dicha información" (Con excepción de los programas señalados en los artículos 70 a 81). El mismo artículo señala que las dependencias y entidades podrán informar al respecto en " a través de la publicación de un extracto de dicha información

Aquí lo que hay que destacar es que aunque el artículo indica que las dependencias puedan publicar "un extracto de dicha información" en la prensa, siguen teniendo la obligación de difundir a través de internet toda la información de manera completa, no sólo un "extracto".

Sin embargo, puede constatarse en los sitios en internet de varias secretarías de Estado, como la de Educación, que este mandato no se ha cumplido.

Artículo 88

Señala que Hacienda y Contraloría, en el ámbito de sus respectivas competencias, verificarán periódicamente los resultados de la ejecución de los programas y presupuestos de las dependencias y entidades. Además, el seguimiento y evaluación del ejercicio de los recursos federales transferidos a las entidades, se realizará con un sistema de medición de resultados en el ámbito federal, que considere los componentes del sistema de Evaluación del Desempeño.

Artículo Tercero Transitorio

Señala que los recursos del Ramo 25 se canalizarán a través del Ramo 33, una vez que haya concluido el proceso de transferencia de los servicios de Educación Básica al Gobierno del Distrito Federal, por lo que posiblemente en el próximo Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación podríamos ya encontrar esta transferencia de recursos especificada en los FAEB, FAETA y FAM para el Distrito Federal.

ESTRATEGIAS PARA EL FORTALECIMIENTO DE LA RENDICIÓN DE CUENTAS DEL GASTO EDUCATIVO FEDERAL

Recursos Educativos en Progresa

Para el análisis del ejercicio presupuestal de los recursos de PROGRESA en educación, puede realizarse una reunión con el Coordinador Nacional de éste. También, considerando que para este programa hay un Comité Técnico conformado por las secretarías de Salud, Educación Pública y Desarrollo Social, Hacienda y el IMSS, puede resultar conveniente convocar al representante de la SEP en dicho Comité para revisar el ejercicio y los resultados de los Recursos Educativos en Ramo 33.

Recursos Educativos en los ramos 11 y 25

Pueden generarse varias líneas de acción. Una de ellas es solicitar al titular de la Secretaría de Educación Pública que se publique en internet la información presupuestal de estos ramos actualizándola mensualmente. En segunda instancia, solicitar al titular de la Secretaría de la Contraloría la información correspondiente a la información que la Secretaría tiene obligación de proporcionarle. En tercer lugar, solicitar por conducto de la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública cualquier otra información detallada que no se manifieste en el Informe de la Situación de las Finanzas Públicas referente a educación.

Recursos educativos en el Ramo 33

En los términos de la Ley de Coordinación Fiscal, deben promoverse esquemas que hagan pública la información de las comisiones de Contaduría locales dirigidas a la Comisión de Contaduría Mayor de la Cámara de Diputados. La Comisión de Educación Pública y Servicios Educativos puede promover una reunión de trabajo con esta Comisión para hallar conjuntamente procedimientos que favorezcan una rendición de cuentas clara y suficiente al respecto.

Y en cuanto a la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, en primer lugar, es necesario conocer los convenios que se han firmado (en caso de que los haya) con las legislaturas locales, para evaluar y comparar los términos en que están especificados los tiempos y formas en cada uno. En segunda instancia, habría que ponderar la posibilidad de reformar esta Ley para definir en el propio texto, la norma que rija los tiempos y formas de la fiscalización de los recursos de la Federación con cada legislatura local y disminuir así, al máximo, cualquier posibilidad de discrecionalidad.

Otros recursos educativos

Aunque el gasto educativo se define por los egresos de los ramos 11, 25 y los componentes respectivos del 33, existen asignaciones a otros ramos que cumplen con la Función Educativa (07, según la clasificación de la Nueva Estructura Programática), tales como los destinados a becas y capacitación en la Secretaría del Trabajo y Previsión Social; para la Universidad del Ejército y Fuerza Aérea (UDEFA), de la Secretaría de la Defensa Nacional; para el desarrollo de tecnología aplicado al sector energético en los institutos descentralizados de la Secretaría de Energía; así como lo asignado a la Secretaría de Agricultura para las universidades agrarias. En todos estos casos el procedimiento no es otro que dirigirse a la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública para solicitar a Hacienda los correspondientes informes de finanzas de las dependencias en su corte trimestral.

La promoción de las contralorías sociales

No obstante las diversas disposiciones que rigen al Ejecutivo federal y de las entidades de los estados, la promoción de órganos de fiscalización distintos a los órganos de los poderes públicos de la federación y los estados, constituirían una instancia de importante valía para una mejor y permanente fiscalización de los recursos públicos, los cuales puedan incidir en una tarea preventiva en el adecuado manejo y ejercicio del presupuesto, antes que correctiva y represiva.