La Educación Superior en el Sistema Educativo Nacional

La educación superior es uno de los tres grandes componentes del Sistema Educativo Nacional (SEN):

1. Educación básica.- incluye la educación preescolar, primaria y secundaria en todas sus modalidades: especial, indígena, para adultos. Niveles 0, 1 y 2.

2. Educación media superior.- abarca el bachillerato o estudios equivalentes y los estudios de técnico profesional. Nivel 3.

3. Educación superior.- abarca los estudios de técnico superior, profesional asociado, licenciatura, y posgrado (especialización, maestría y doctorado), de modo que es toda aquella que se imparte después del bachillerato o sus equivalentes y tiene como fin la formación de profesionistas en distintos campos de conocimiento. Niveles 4, 5 y 6.

La Constitución determina como obligatoria la educación básica, de modo que la responsabilidad del Estado para los niveles posteriores no es absoluta, sino como objetos sujetos de su promoción y atención. No obstante, el problema del financiamiento de cualquier nivel de educación difícilmente puede solucionarse de manera aislada de los otros, pues tiene que estar orientado por una visión de Estado a largo plazo para definir prioridades y articular las políticas públicas que atiendan al SEN de manera conjunta.

Dentro del SEN, la educación superior es como un gran subsistema heterogéneo y complejo, en el que sus instituciones se clasifican a su vez en seis subsistemas, administrados por distintas subsecretarías de la SEP. La Subsecretaría de Educación Superior e Investigación Científica (SESIC) coordina a los subsistemas de Universidades Públicas y de Universidades Tecnológicas; la Subsecretaría de Educación e Investigación Tecnológicas (SEIT), al Subsistema de Educación Tecnológica; y la Secretaría de Educación Básica, Normal y para Adultos, al Subsistema de Educación Normal. Existen también otras instituciones públicas e instituciones particulares con estudios reconocidos por la Secretaría de Educación Pública.

Sin duda, el Estado es y debe ser corresponsable de la educación superior, tanto para la asignación de los recursos presupuestarios como para la ejecución de políticas públicas; pero de vez en cuando surge la polémica de si la educación superior pública debe ser o no gratuita. Ese es un buen tema de discusión, pero la Constitución no lo señala así, según se establece en la jurisprudencia que dice que la hipótesis de gratuidad no se refiere a la universidad autónoma, sino "que se circunscribe a los establecimientos educativos que de manera directa maneja el Estado a través de la dependencia gubernamental que tiene esa función dentro de sus atribuciones". De modo que tendría que reformarse la Constitución para que obligatoriamente fuese así, aunque no habría la capacidad presupuestal ni académica para cumplir tal mandato.

En respuesta al argumento de que la educación pública debe ser gratuita por el hecho de ser pública, Felipe Martínez Rizo piensa que:

Tampoco la mejor manera de ayudar a los estudiantes de escasos recursos es regalándoles calificaciones y títulos, sino con exigencia académica, de modo que cualquier egresado de la Universidad de la Mixteca pueda competir con cualquiera de la UDLA por un puesto laboral en una compañía nacional o extranjera del más alto nivel o por una beca para un nivel de posgrado. Esa es la forma en que la educación se traduce en justicia social, de lo contrario se vuelve un factor más para ampliar las diferencias económicas y la exclusión social y laboral.

De acuerdo con una visión de Estado que dé congruencia al Sistema Educativo Nacional, la pretensión de asegurar la "gratuidad" universal de la educación superior resulta un absurdo cuando ni siquiera hemos podido atender la demanda de educación media superior (con o sin calidad). Antes que subsidiar la educación superior, los países más desarrollados se han encargado de asegurar que todos tengan la obligación de estudiar bachillerato. Esto nos indica que, sin renunciar a contribuir con la educación superior, una vez alcanzada la cobertura en la educación básica, el Estado debe tener como prioridad la educación media superior.

Una primera premisa es que la prioridad del gasto público en educación debe ser proporcional al nivel de estudios, dadas las condiciones de atención a la demanda y absorción que prevalecen. Esto deja en predicamento a la educación superior, considerando que la educación media superior tiene prioridad sobre ella y que elevar cuotas por inscripción difícilmente tendría viabilidad y contribuiría en poco a mejorar las finanzas de las IES, a no ser que fueran cuotas equiparables a las de instituciones privadas. Las propuestas, entonces, deberán dirigirse a las siguientes líneas:

• Aumentar el subsidio público federal y estatal que se destina a educación para que el correspondiente a la superior se incremente, en consecuencia, de manera más o menos proporcional.

• Obtener ingresos de fuentes de financiamiento distintas al subsidio público. Esto incluye tanto la concurrencia de recursos de la iniciativa privada, de instituciones sin fines de lucro, de organismos internacionales y mundiales, tanto por donación como por actividades que realizan las propias IES.

• Hacer más eficiente el gasto total, estableciendo criterios racionales que determinen asignaciones justas entre las distintas IES en cuanto a subsidio por alumno por carrera en cada región.

 Subsidio Ordinario y Extraordinario

La Subsecretaría de Educación Superior e Investigación Científica otorga subsidios ordinarios y extraordinarios a las instituciones de los subsistemas bajo su coordinación.

El subsidio ordinario a las universidades federales, estatales y tecnológicas cubre el gasto corriente que se destina al sostenimiento de la operación regular de las Instituciones de Educación Superior (IES). Cada año se asigna un presupuesto "irreductible", igual al costo operativo del ejercicio del año inmediato anterior, más un incremento para cubrir el aumento de costos asociados tanto a servicios personales como a gastos de operación.

Los aumentos relacionados con servicios personales son autorizados por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) con base en la política salarial del Gobierno Federal. Incluyen incrementos tanto al salario como a las prestaciones y repercusiones, que se calculan de acuerdo con las fórmulas que autoriza la propia SHCP. Estas formulas se refieren a repercusiones y prestaciones tales como aguinaldo, prima de antigüedad, prima vacacional, días diferenciales, seguridad social, vivienda y SAR, y se aplican de acuerdo con la legislación y las normas vigentes en el sector público para cada concepto. Además, se asignan recursos adicionales para promociones de categoría del personal académico.

Adicionalmente, para fomentar un mejor desempeño del personal académico de las instituciones, el subsidio ordinario incluye los recursos del Programa de Estímulos al Desempeño del Personal Académico de Carrera.

Por lo tanto, el subsidio ordinario a las instituciones indicadas se asigna a partir del cálculo del costo de cada uno de los rubros que componen su presupuesto, es decir:

• Costo de nóminas de personal autorizado,

• Gastos de operación,

• Ampliaciones de infraestructura,

• Costos de ampliación de oferta educativa, en su caso,

• Importes de proyectos incluidos en programas especiales.

Las aportaciones federal y estatal al subsidio ordinario de cada universidad se establecen y formalizan a través de un convenio tripartita anual suscrito por el Gobierno Federal, el Gobierno Estatal y la universidad correspondiente. Para las universidades públicas estatales con apoyo solidario y otras instituciones, el Gobierno Federal sólo asigna un apoyo solidario convenido cada año con la institución y el Gobierno del estado respectivo.

Los subsidios ordinarios referidos de la SESIC se asignan como transferencias del Ramo 11, mientras que el presupuesto correspondiente al Subsistema de Educación Tecnológica se financia por medio del Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos (FAETA) del Ramo 33 Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios, en tanto que el Subsistema de Educación Normal se paga con los recursos del Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal (FAEB) del mismo ramo. Por tal causa, en el Informe de la Cuenta de la Hacienda Pública de la Federación (2001) no se puede identificar el gasto asignado a cada una de las instituciones de los subsistemas de Educación Tecnológica y de Educación Normal. En este documento se especifican los proyectos, la Actividad Institucional y los Indicadores Estratégicos correspondientes, pero en ningún caso se especifica el gasto destinado a cada escuela. Por ejemplo, en el FAEB se indica como unidades responsables a cada una de las entidades y cada una de ellas tiene metas que cumplir, como atender un número de alumnos que demandan educación normal, pero sólo se informa el total del gasto original, ejercido y modificado de cada entidad y no del presupuesto destinado a las escuelas normales. Esta información sólo se puede conocer en los informes de las cuentas de la Hacienda Pública de cada entidad. (Véase tablas 1 a 3)

El subsidio extraordinario asigna recursos destinados a incrementar la calidad de la educación superior mediante los siguientes fondos:

Programa del Mejoramiento del Profesorado (Promep).- que se propone alcanzar entre 1996 y 2006 estándares internacionales en la formación y desempeño del personal académico de carrera. Los recursos del Promep se distribuyen con base en las necesidades de formación de profesores de carrera que cada institución ha justificado en función de los planes de desarrollo de sus dependencias, en el marco del Programa Integral de Fortalecimiento Institucional.

Fondo para la Modernización de la Educación Superior (Fomes).- cuya finalidad es coadyuvar con los objetivos de los Programas Integrales de Fortalecimiento de las Universidades Públicas, impulsando la mejora de la calidad de los programas educativos mediante la ampliación y modernización del equipo de laboratorios y talleres, el acervo bibliográfico, los medios de información académica; la actualización de planes y programas de estudio, la atención individual y en grupo de estudiantes, etc. La distribución de los recursos del Fomes se realiza mediante un concurso anual de proyectos que las IES presentan a la SEP. La evaluación de los proyectos la realizan comités dictaminadores integrados por expertos de la comunidad académica nacional, propuestos por las propias IES.

El Fondo de Inversión para las Universidades con Programas Evaluados y Acreditados (FIUPEA).- cuya finalidad es coadyuvar con los objetivos de los Programas Integrales de Fortalecimiento de las Universidades Públicas, mediante el fomento al aseguramiento de la calidad de los programas educativos que hayan sido reconocidos por su buena calidad.

Programa de Apoyo al Desarrollo Universitario (Proadu).- . apoya acciones puntuales de colaboración nacional e internacional de los cuerpos académicos. Los recursos destinados al Proadu se dedican a acciones propuestas por el personal académico y no contempladas en otros programas, incluyendo proyectos de difusión y extensión de la cultura, entre otros.

Fondo de Aportaciones Múltiples (FAM).- fue creado en 1998 por la Cámara de Diputados como un componente del Ramo 33 para apoyar a las universidades estatales en la ampliación y modernización de sus infraestructuras físicas. Incluye recursos para proyectos de construcción, equipamiento, mantenimiento y reparación de la infraestructura física. Otras IES reciben este tipo de apoyo dentro de su propio presupuesto.

Programa Nacional de Becas y Financiamiento para Estudios de Tipo Superior (PRONABES).- se creó con la nueva administración en 2001 con el propósito de fortalecer y complementar los esfuerzos que, en materia de equidad educativa venían realizando el Gobierno Federal y los gobiernos estatales a través de distintas instituciones desde el sexenio anterior. En el ciclo escolar 2001-2002, además de 19 mil becas otorgadas por el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (Conacyt) para impulsar el posgrado, se asignaron 225 mil 800 becas para estudios de licenciatura y posgrado con una inversión cercana a los 500 millones de pesos, beneficiando así a casi 44 mil jóvenes.

La entrega de los recursos que integran el subsidio extraordinario se formaliza, excepto en el caso del FAM, a través de la firma de convenios entre la SEP y las instituciones o de la SEP con los gobiernos de los estados en el caso del Pronabes. Algunos gobiernos estatales, de motu propio, contribuyen a los mismos fines con recursos que convienen directamente, en su caso, con las instituciones de educación superior.

En cuanto al posgrado, dado que en la última década su matrícula había registrado el mayor dinamismo dentro de la educación superior, con una tasa media anual de crecimiento de 10.9 por ciento, en el ciclo 2001-2002 se experimentó una ligera disminución en dicha tasa. Sin embargo, existen elementos que permiten prever que el posgrado crecerá de nueva cuenta a tasas elevadas. De hecho, para el ciclo escolar de reciente inicio se estima una matrícula superior a 139 mil estudiantes, lo que supondría un incremento cercano al 4.9 por ciento respecto al año anterior. Este repunte lo explica la SEP como resultado de la puesta en marcha del Programa para el Fortalecimiento del Posgrado Nacional, mediante el cual a partir del ciclo escolar 2002-2003 se destinarán recursos extraordinarios para que las instituciones de educación superior conserven o, en su caso, mejoren la calidad de sus programas de posgrado; estos apoyos incluyen becas para estudiantes. (Véase Tabla 4.)

Ausencia de Criterios Equitativos para la Asignación Presupuestal

Debemos ser cuidadosos con los indicadores presupuestales en instituciones de educación superior. Por ejemplo, cuando nos dicen que el presupuesto que se asigna a tal o cual universidad equivale a equis cantidad de dinero por alumno, hay que tomar en cuenta si esa cantidad se refiere al total del presupuesto para esa institución o si se refiere solamente a la asignación que la Federación le otorga, porque todas las universidades estatales, de acuerdo con lo que tratamos en el punto anterior, tienen tres fuentes de financiamiento: subsidio que le da la Federación, subsidio que le da la entidad donde radica y recursos que genera por sí misma. Ninguna universidad estatal recibe la totalidad de recursos de la Federación ni tampoco el gobierno de su entidad aporta para ella el cien por ciento, sino que se trata de una combinación que en cada caso es distinto y puede variar entre sí diametralmente.

Esto se debe a que a pesar de que la Ley para la Coordinación de la Educación Superior norma la asignación de recursos federales a las IES, así como su utilización, control y evaluación, no hay allí normas técnicas para determinar alguna fórmula para la asignación de montos presupuestales. Puede afirmarse que uno de los problemas de mayor importancia es el de la insuficiente articulación en la estimación y asignación de los recursos federales y los estatales.

Actualmente, la asignación de recursos a las IES se realiza a partir de "techos financieros" o incrementos porcentuales, con criterios establecidos al margen de los programas de las instituciones. Los montos que finalmente se aprueban, no traducen la pertinencia o relevancia de las necesidades y medios que se señalan en los programas, sino un porcentaje definido mediante criterios que son hasta el momento poco claros.

Lo anterior constituye una de las causas de la desvinculación institucional nacional que todavía se observa entre la presupuestación y el resto de las actividades administrativas y académicas. Si el monto aprobado no se establece en función de ajustes explícitos a los programas, la aplicación de recursos tiende a desarticularse de éstos, principalmente en las instituciones educativas estatales. La asignación de recursos hecha con base en incrementos porcentuales tiene otro costo: dificulta la vinculación entre la planeación de la educación institucional e interinstitucional, y la planeación del desarrollo económico y social. A escala institucional existe poca relación entre los programas institucionales de cada IES con los planes gubernamentales.

En la práctica, desafortunadamente, las asignaciones presupuestales dependen, en cierta medida, de inercias históricas y de la capacidad de negociación con los gobernadores o con el Ejecutivo federal, por eso el reclamo de muchas universidades estatales que dejan ver la inequitativa e insuficiente que es la distribución del presupuesto que la Federación les otorga. Tienen que gestionar recursos para un mismo presupuesto ante diferentes instancias, conforme a criterios, procedimientos, mecanismos y tiempos diferentes. El resultado usual es dilación, incertidumbre y presupuestos difícilmente integrados. Por lo que se refiere a los recursos federales, éstos igualmente se otorgan a través de diversas instancias y procesos de gestión; se establece así una diferenciación entre universidades: las que presionan políticamente para obtener recursos y no siempre tienen la mayor calidad académica; y las que no presionan, pero muestran indicadores de excelencia.

Mientras la Universidad Veracruzana recibe del gobierno de su estado el 53 por ciento de su presupuesto y el otro 47 por ciento de la Federación, esta proporción varía entre el conjunto de las universidades estatales, pero el promedio es que dos terceras partes de los recursos los aporta la federación y una tercera los estados. En cambio, las instituciones nacionales (federales): UNAM, IPN, UAM y UPN no reciben aportación presupuestal de parte de la entidad donde radican, que es el Distrito Federal. Se trata de una situación paradójica, pues aunque atienden a una población educativa proveniente de todo el país, actualmente sus matrículas están cubiertas mayoritaria o casi totalmente por alumnos de la Zona Metropolitana del Valle de México (ZMVM). Hace décadas tenía cierto sentido este esquema presupuestal, pues como en varias entidades no había universidades estatales públicas o una oferta suficiente de carreras, esa demanda sólo podía ser cubierta en estas instituciones; pero en la medida en que se ha ampliado la oferta educativa a lo largo y ancho del país, la demanda de ingreso a estas instituciones ha disminuido considerablemente por parte de la población alejada de la capital de la República.

La injusticia radica no sólo en la inequidad proporcional entre recursos federales y locales, sino también en el gasto por alumno. Tampoco hay en este caso algún criterio que defina porqué la Federación otorga un gasto por alumno de más de 29 mil pesos a la Universidad Autónoma de Baja California Sur y de menos de 3 mil a la Universidad Autónoma Juárez de Oaxaca. El total del gasto público por estudiante de las universidades públicas federales es de casi de 64 mil pesos por año, mientras que en las estatales es de menos de la mitad, debajo de 30 mil pesos. No existe ningún argumento, me parece, que justifique las diferencias tan grandes en el gasto por alumno entre unas y otras, sobre todo porque la mayor parte de la matrícula está actualmente en las entidades federativas, donde los esfuerzos que se han venido haciendo a lo largo de los últimos años muestran el sacrificio que en ellas se esta haciendo para hacer eficiente su gasto y ahorrar al máximo. Para tener justicia necesitamos que el gasto en educación para un habitante del norte, del centro y del sur sea equitativo; o que si hay que apretarse el cinturón, lo haga en mayor proporción quien más tiene.

El problema del financiamiento de los niveles de educación medio superior y superior y la dificultad para conocerlo también se encuentran en que una parte importante de la matrícula total de las instituciones de educación superior pertenece a sus propios bachilleratos, los cuales, por supuesto, dependen financieramente de ellas. Esta situación debe estar presente cuando consideremos los subsidios que se otorgan a instituciones como la UNAM o el IPN, las cuales financian a sus respectivos bachilleratos, porque presenta otra complejidad para calcular qué tanto gasto por alumno efectivamente se esta realizando en cada institución. Además de que hay carreras que por sus características tienen un costo mayor que otras, el gasto por alumno en bachillerato es menor al de nivel licenciatura, de modo que al ver el promedio de gasto por alumno de una IES que también tiene bachillerato no podemos saber cuánto gasta efectivamente en cada nivel. De manera análoga, las instituciones referidas también se encuentran entre las que tienen una matrícula de posgrado proporcionalmente más altas entre todas y el dato de gasto por alumno de estas instituciones tampoco permite conocer cuánto efectivamente destinan a este nivel. Lo ideal sería conocer un desglose de gasto por alumno por nivel de cada institución para poder juzgar mejor la justicia en la distribución presupuestal entre las instituciones. (Véase Tabla 1.)

La eficiencia terminal es un indicador que se refiere al porcentaje de alumnos que terminan el nivel educativo en referencia al total de los que ingresaron. Lo ideal es que todos los que ingresan se gradúen: 100 por ciento de eficiencia terminal; y una muy buena eficiencia terminal es de 90 u 80 por ciento. La eficiencia terminal en instituciones privadas es en promedio aproximadamente el doble o mayor que en las públicas. Explicar este fenómeno y sus causas es ajeno a los propósitos de este texto, que puede ser por condiciones socioeconómicas de los alumnos, por las opciones de titulación, por condiciones desfavorables al aprovechamiento, o por la combinación de éstas y otras.

También puede constatarse que la eficiencia terminal varía mucho entre las propias IES públicas. Las universidades federales, con todo y que tienen un gasto por alumno muy superior a las estatales, no tienen una eficiencia terminal significativamente superior. Es decir, con más dinero no obtienen mejores resultados. En el caso de las universidades públicas vemos una muy baja eficiencia terminal en todas sus modalidades, lo que implica un desperdicio en el gasto en este nivel y de los propios estudiantes que no concluyen. (Véase Tabla 6.)

El criterio de igualdad de gasto por alumno no siempre puede ser válido, pues cada carrera en cada región puede tener costos muy distintos entre sí. Por ejemplo, siempre será más cara cualquier carrera de ingeniería que las de humanidades. De modo que debería elaborarse una tabulación de gasto por alumno por carrera o área de conocimientos y por región, con 20 o 30 categorías, que orientara el financiamiento público de acuerdo con la matrícula por carrera de cada institución. Es conveniente que, junto con un presupuesto consolidado, se tome en cuenta el índice de crecimiento de cada institución, con el fin de establecer una tasa diferencial basada en el aumento anual de la demanda local y regional, la capacidad, de expansión de cada institución, las políticas de desconcentración y apoyo a las áreas prioritarias.

Adicional a esta inequidad prevaleciente, la crisis financiera de la educación superior se agrava por tres problemas estructurales que ahogan su crecimiento: la reducción del subsidio público, la obligación de pago de pensiones a un número creciente de trabajadores jubilados y la insuficiente generación de ingresos por las propias actividades de las IES.

Vale la pena considerar, en justicia, cuál y cuánto debe ser el esfuerzo educativo del Gobierno del Distrito Federal para contribuir al gasto público de su población atendida en las IES que se ubican en su demarcación. Actualmente éste ha decidido llevar a cabo su propio proyecto educativo, de manera independiente a los subsistemas de educación media superior y superior ya existentes y sostenidos por el Gobierno Federal, como podría ser el caso de la Universidad Autónoma Metropolitana (UAM) que en su propio nombre manifiesta el propósito de constituirse como una opción educativa para habitantes de la Zona Metropolitana del Valle de México (ZMVM). El tema sobre la calidad que en la Universidad de la Ciudad de México y sus preparatorias no es materia del presente ensayo, pero sí corresponde señalar que los recursos presupuestales asignados a éstas podrían también destinarse a mejorar las condiciones educativas de los alumnos de los colegios de Bachilleres y de Educación Profesional; de los distintos centros de estudios tecnológicos, de las escuelas de Enfermería, Biblioteconomía o de la propia UAM, alumnos, muchos de ellos, pertenecientes a familias que contribuyen fiscalmente con el gobierno capitalino y que habrán de desempeñar su trabajo profesional aquí mismo, convirtiéndose también en contribuyentes para el Distrito Federal.

En este caso, el Gobierno del DF optó por aumentar la matrícula de educación superior en la ZMVM creando sus propias instituciones, en lugar de concurrir con su gasto para mantener la misma matrícula con un mayor presupuesto por alumno. En primera instancia puede parecer meritoria la creación de estos nuevos centros educativos, pero si revisamos los estudios de la institución más competente en este campo, la ANUIES y las bases de datos del INEGI presentadas en los informes de Gobierno del Poder Ejecutivo Federal en cuanto a la tendencia poblacional en rango de edad de estudiar estos niveles de educación, podemos constatar que no se decidió por la mejor opción, pues la ciudad de México mantiene estable su población en edad de estudios medio superior y superior, y donde está creciendo la demanda es en el Estado de México. Esto quiere decir que donde se deben abrir nuevas instituciones educativas es en el lugar en que se está generando la demanda: en los municipios conurbados a la ciudad de México.

En referencia al concurso de ingreso que realiza la Comisión Metropolitana para el Examen de Ingreso a Educación Media Superior (Comeipens), el problema no es la falta de espacios para todos, sino que la gran mayoría de los solicitantes eligen como primeras opciones a los bachilleratos de la UNAM y el IPN, y en no pocos casos en los que se les asigna otro espacio diferente a esas, prefieren no aceptar ese ingreso e intentarlo en futuros concursos de selección, por lo que esos lugares quedan sin ocuparse. Otros más se inscriben y luego abandonan el plantel que se les asignó porque consideran que no cubre sus expectativas o ambiciones. Esto nos indica que la percepción social que hay de las opciones educativas que ofrece la SEP como bachillerato tecnológico es de inferiores a las de la UNAM o el IPN, sea por prestigio, calidad o por oportunidades laborales. Verdad o no, me parece que tenemos que elevar la calidad de esas opciones educativas. Por eso, en mi opinión sería de mayor beneficio para esta ciudad que el Gobierno capitalino destinara lo que gasta en la sui generis opción educativa que financia, en laboratorios y talleres para los bachilleratos tecnológicos existentes, sin considerar si la responsabilidad absoluta de su sostenimiento le corresponde a la Federación a través de la SEP.

Un caso completamente diferente es el de Oaxaca, en donde se han realizado recientemente importantes aciertos educativos para la educación superior, pues en lugar de construir más planteles en la capital del estado se crearon universidades como la del Mar y de la Mixteca, que llevan la oferta educativa a comunidades con grave rezago en lugar de forzar la migración de unos cuantos estudiantes, a la vez que se convierten en detonadores para el desarrollo de las regiones donde se enclavan y orgullo de toda su población.

Caída del Financiamiento Público

Por diversas razones, la política educativa nacional ha dado prioridad a la educación básica, que ante una situación de crisis económica se ha reflejado en la tendencia irregular en el financiamiento de la educación superior. A partir de 1989 tuvimos un crecimiento del gasto público federal destinado a la educación superior equivalente al 0.34 por ciento del PIB, hasta alcanzar un máximo en 1994 del 0.66, porcentaje que ha venido disminuyendo, pues en 1995 hubo un decremento a las universidades públicas, federales y estatales, cercano al 7 por ciento y en 1996 un poco más del dos por ciento; pero hubo una recuperación en 1997 y 1998, cuando hubo un incremento real del 8 y 10 por ciento, respectivamente, para situarse entonces en un equivalente al 0.49 del PIB.

El deterioro de los presupuestos de las IES se agrava por el crecimiento de sus matrículas, pues con menos dinero están teniendo que aumentar su número de inscritos y planta docente. En 1999, la matricula nacional de estudiantes de educación superior llegó a 1 millón 837 mil 884 alumnos. Para el año 2006 se espera que esta matricula aumente a 2 millones 768 mil 100 alumnos. Esto implicará llevar la cobertura educativa de este nivel del 39 al 55 por ciento y pasar de 192 mil 406 profesores a 221 mil 400 en el 2006.

El problema de financiamiento determina de manera importante la incertidumbre que tienen las instituciones para planear su desarrollo; se ha hecho un esfuerzo muy importante en los últimos años para generar los programas de desarrollo de cada una de las instituciones, fijarse metas a través de un conjunto de programas con objetivos específicos, pero evidentemente ante los problemas de financiamiento, muchos de estos programas tienen una planeación incierta y un desarrollo permanentemente amenazado por la falta de recursos de un año a otros.

En cuanto a la proporción de la concurrencia de gasto público y gasto privado a instituciones de educación superior, este indicador varía en cada país, pero, en general, el gasto público es superior al privado, con excepciones importantes como Corea, Japón y Estados Unidos. En los países escandinavos el gasto privado es casi inexistente, y en los Países Bajos no hay gasto privado para educación, pero la mayor parte de ese dinero, como vimos en anteriormente en el Capítulo 3, se destina a instituciones privadas. En Canadá, Nueva Zelanda y el Reino Unido más de la tercera parte de su gasto público para educación superior se destina a subsidios al sector privado y becas para que los estudiantes asistan a lo que llamamos universidades particulares, algo impensable en México o que se consideraría que atenta contra el Artículo 3° constitucional. En tanto, la Universidad Pedagógica Nacional tiene un gasto por alumno de más de 86 mil 790 pesos al año, cantidad superior a las colegiaturas anuales de varias universidades privadas.

Según datos de la OCDE correspondientes a 1999, en México el gasto privado en educación superior ha tenido un importante crecimiento en años recientes y alcanzó en ese año a cerca del 70 por ciento, superior al promedio de los países de esta organización. El gasto por alumno en educación superior de México en el año 2002 fue menor a la mitad del promedio de los países de la OCDE del año referido y cercano a la cuarta parte de lo que se gasta en Estados Unidos, sólo superior al de Grecia y Turquía. México se encuentra igual que Alemania y Francia y por encima de España. Aunque, claro, se trata de países con economías mayores a la nuestra y con menor población en edad de cursar este nivel, lo que se evidencia cuando comparamos el gasto por alumno.

Canadá, Estados Unidos y Corea tienen las cifras más altas en este indicador; pero en el caso del último se trata de gasto mayoritariamente privado. Llama la atención que Japón es uno de los países que tienen un gasto más bajo en este indicador. Inclusive menor al de México, que está por abajo del promedio de los países de la OCDE. En el caso de la República Checa, aunque su gasto por alumno es bajo, se considera que tiene una calidad comparable a la de los mejores o competitiva con los que gastan más. En países equiparables al nuestro se presentan paradojas, como Argentina que tiene un gasto similar o Brasil muy superior. Un caso asombroso es el de Jamaica, con un gasto superior al de México.

El gasto por alumno en promedio en los países de la OCDE fue de 11 mil 422 dólares en 1999, cantidad por encima del doble de la que destina México con 4,798, la más baja con excepción de Grecia con 4,260, y de Turquía con 4,328. Estados Unidos es el país con la mayor cantidad en este indicador, 19,220. En América latina destaca el caso de Brasil con el gasto más alto de la región, 13 mil 567 dólares, por encima del promedio de la OCDE; Argentina destina 5,606; Uruguay, 2,239, y Jamaica, 6,848.

El Abismo Financiero para el Pago de Pensiones

Las universidades públicas, por lo general, cuentan con uno o varios sindicatos con los cuales tienen que negociar una o más veces a lo largo del año los incrementos salariales y prestaciones laborales, situación que reduce el margen de maniobra de directores o rectores y juntas de gobierno, en cuanto a la planeación presupuestal y el ejercicio del mismo. Esta situación irá agravándose año tras año por el pago de las pensiones a sus trabajadores jubilados.

El sindicalismo universitario data de hace poco más treinta años, por lo que van pasando a retiro aquellos trabajadores que entonces y de manera subsecuente adquirieron su basificación. En tanto, el presupuesto para las IES no crece en la misma proporción que se requiere para ir cubriendo estos pagos a modo de vencimientos, para lo cual deberán encontrarse esquemas que les permitan absorber o traspasarlo como deuda sin tener que disponer de recursos para desarrollo académico e investigación. Se trata de un agujero negro de tal dimensión que podría llegar a ser mayor que el total del presupuesto para educación superior, situación que amenaza con que en unos años tenga que crearse un rescate para salvar de la quiebra a las IES, posibilidad que la ANUIES ha manifestado en repetidas ocasiones.

Julio Rubio Oca, exsecretario general ejecutivo de ANUIES y subsecretario de Educación Superior e Investigación Científica, anunció la puesta en marcha de un modelo de financiamiento a las instituciones educativas de nivel superior que entrará en operación en 2004 y sustituirá al vigente, el cual "ya está agotado".

Tal agotamiento se explica se debe a que las pensiones y jubilaciones de los trabajadores académicos y administrativos de 30 universidades públicas del país presentan derechos adquiridos por 77 mil millones de pesos, equivalentes a 1.3 por ciento del PIB y que día tras día va incrementándose en la medida en que aumenta el número de trabajadores en retiro, según un diagnóstico de la ANUIES. Su actual secretario general ejecutivo, Jorge Luis Ibarra Mendívil, asegura que se trata de un asunto delicado que requiere la intervención urgente para no poner en riesgo la viabilidad financiera de buena parte de las instituciones asociadas, pues el actual sistema de pensiones y jubilaciones es insostenible para muchas universidades, y que de no hacerse reformas verdaderas y oportunas entrarán en poco tiempo "en situaciones indeseables e inmanejables".

De acuerdo con las cifras de la ANUIES, hay 11 trabajadores por cada pensionado en promedio; 8 mil 609 empleados con derecho a pensionarse, contra 7 mil 913 en esa situación. En pocos años habrá cinco trabajadores por cada pensionado y, en algunos casos, un trabajador por cada pensionado. Un ejemplo es el de la Benemérita Universidad Autónoma de Puebla (BUAP), la cual destina más de 207 millones de pesos, equivalentes al 12 por ciento de su presupuesto (anual), para el pago de jubilaciones y pensiones de mil 300 trabajadores, y llegarán a ser 3 mil 500 dentro de 10 años, el 50 por ciento de la planta activa.

Hasta ahora, casi la totalidad de los gastos se cubren con recursos presupuestales, aunque se advierte que el crecimiento previsible de dichas erogaciones hará inviable continuar con esa práctica. Hay algunas instituciones cuya inviabilidad financiera hoy mismo es ya un hecho. Otras muy pronto estarán en esa situación. Por ello, "el diseño actual de los sistemas de pensiones es un grave problema de viabilidad institucional. Se requerirá más de 100 por ciento del presupuesto global de las universidades para hacer frente a compromisos sustantivos y al pago de prestaciones", según el diagnóstico de la asociación.

El problema es mucho mayor al pasivo de 77 mil millones pues el estudio no fue realizado a todas las instituciones públicas; algunas decidieron no entrar en el estudio y tampoco están incluidas la UNAM, el IPN y la UAM porque pagan sus pensiones por cotizaciones en el ISSSTE. Como las plantillas de personal tienden a reducir su crecimiento, las pensiones tendrán cada vez mayor peso en relación con la nómina.

Para atender esta grave situación hay propuestas tanto de la ANUiES como de las organizaciones sindicales de los trabajadores universitarios y de la autoridad federal, pero todavía no se logra un acuerdo importante al respecto por considerar esquemas distintos de financiamiento para los pagos próximos a cubrir por obligación y para reestructurar el sistema de pensiones de manera que no sigan creciendo los pasivos.

Con todo lo justo que es el pago de pensiones de acuerdo con la legislación en la materia y los contratos colectivos, no deja de ser gasto del que no puede esperarse ningún beneficio académico, a diferencia del destinado a los programas del subsidio extraordinario. Esto plantea la necesidad de precisar criterios cualitativos y cuantitativos para la asignación de recursos, tomando en cuenta las diferencias en el tipo y grado de desarrollo de las instituciones, sus requerimientos financieros, la necesidad de descentralizar las actividades de la vida nacional y los fines específicos de cada institución.

La Necesaria Generación Creciente de Recursos Propios

La tendencia en la reducción del financiamiento público al nivel superior de los últimos años no sería tan grave si estuvieran fortaleciéndose esquemas de participación de la iniciativa privada con las IES públicas y se promoviera el aumento en la generación de recursos propios de ellas, lo cual está ocurriendo con mucha dificultad.

Sin duda las IES requieren mayor asignación presupuestal, no hay ninguna que diga lo contrario; pero como no se reconoce el esfuerzo de cada una para generar recursos propios, las instituciones nacionales federales, principalmente (a las que se destina la mayor parte del subsidio federal), aplican su capacidad de presión y negociación, en lugar de aprovechar su enorme infraestructura y recursos de todo tipo con los que cuentan para elevar sus ingresos.

En el caso de las instituciones privadas, el grueso de sus ingresos depende de los pagos de colegiatura, pero también obtienen importantes beneficios por actividades de extensión y por su vinculación con la iniciativa privada. Hay que ver al Tecnológico de Monterrey para darse cuenta de todo de todo lo que una institución educativa puede hacer para obtener ingresos, vincular la academia con las actividades productivas, elevar su reconocimiento en la sociedad por los servicios que presta y abrir espacios en el mercado laboral para sus estudiantes y egresados: incubación de empresas, consultoría, capacitación, educación a distancia, etcétera; o el caso de muchas universidades en Estados Unidos que obtienen importantes ingresos por la venta de la transmisión televisiva de actividades deportivas de sus equipos representativos, así como de diversos productos alusivos.

El punto es que hay que explorar las posibilidades de las IES públicas para aumentar los ingresos que generan por su propio esfuerzo. No se trata de elevar cuotas —tema que cada comunidad de manera autónoma tiene que deliberar y resolver— sino generar actividades y servicios, empezando por los que ya se realizan, que les permitan obtener recursos de la iniciativa privada o establecer convenios con entidades públicas por los que puedan propiciarse intercambios de bienes y servicios. Ya lo hay, pero deben incrementarse. Y el esfuerzo que cada cual realiza al respecto varía mucho de una a otra.

Si la UNAM genera la mitad de la investigación científica del país (y recibe cerca del 40 por ciento del subsidio federal para las universidades de todo el país), debería tener muy importantes ingresos por estas actividades. Cierto que muchas investigaciones son prioritarias o necesarias para una nación independientemente de que se puedan o no explotar lucrativamente y, por tanto, tiene que llevarlas a cabo una institución como la UNAM, como las investigaciones estéticas, filosóficas, jurídicas o bibliográficas —las de humanidades, en general—, y muchas otras actividades que sólo esta casa de estudios realiza para beneficio del país en materia de sismos o medio ambiente, por ejemplo; pero centros de investigación como los de materiales, de la tierra o matemáticas aplicadas, o TV y Radio UNAM tendrían que generar importantes ingresos, mucho más que para su autosuficiencia financiera. Ha habido algunos avances en ingresos por actividades de extensión como las que realizan las facultades de Contaduría y Administración; de Ingeniería, y la Dirección General de Estudios de Cómputo Académico (DGSCA). Son esfuerzos que deberían multiplicarse.

Es indispensable que las IES diversifiquen sus fuentes de ingresos y se alleguen recursos complementarios. Cada una debe encontrar su nicho de mercado o nicho social y contribuir así tanto a su desarrollo institucional como al de la población que le rodea más allá de la propia comunidad universitaria.

Podemos ver que la infraestructura y presupuesto de la institución no determina la posibilidad de aumentar los recursos propios, pues tanto las de universidades de Tamaulipas como la Veracruzana que incrementaron cerca de 15 y 8 veces estos ingresos, como las autónomas del Carmen y de Chiapas, con incrementos cercanos a 11 y 20 veces, presentan magníficos resultados en este aspecto. Por el contrario, llama la atención el caso de la Benemérita Universidad Autónoma de Puebla, la única en esta lista que por alguna causa interna que desconozco decreció en cuanto a la generación de recursos propios. La suma del total se incrementó en un 234 por ciento en ese periodo. (Véase Tabla 5.)