La quiebra del paradigma
meritocrático del financiamiento de la educación superior: el cabildeo de
los rectores en la Cámara de Diputados
De los
irreductibles negociados a la meritocracia académica
El
Programa Nacional de Educación 2001-2006 (PNE) tiene entre sus objetivos
en cuanto a la educación superior: “el establecimiento de un nuevo esquema
de subsidio” que considere “las diferencias de costo por alumno en los
distintos niveles y áreas de conocimiento”, así como “criterios de
desempeño institucional”. De este modo la autoridad educativa federal
reconoce lo que varios investigadores y autoridades universitarias han
señalado: que no hay un modelo de asignación presupuestaria que sea
objetivo, transparente y equitativo (Estévez, 2002). Lo que persiste, en
cambio, es un financiamiento otorgado por decisiones “influidas por el
juego político” (Kent et. al., 2005). La crítica a este esquema de
financiamiento “de tipo inercial y negociado” señala que de este modo se
propicia la inequidad en la asignación de los recursos entre las
instituciones y se desvinculan de su eficiencia, puesto que “no hay
incentivos para una buena gestión y da lo mismo administrar bien o no, ser
eficiente o no serlo” (Sánchez, 2004).
Para
paliar esta inequidad y en tanto no sea creado un nuevo esquema para el
otorgamiento de subsidio con las características deseadas por el PNE, como
podría ser un nuevo marco legal para la educación superior (véase
Legorreta, 2004), a partir de 1990 se ha venido diseñando e instituyendo
un nuevo esquema de modernización de la educación superior (véase Kent,
2005), que para atender los problemas de financiamiento más urgentes
estableció un conjunto de programas que tienen en común la asignación de
subsidios extraordinarios condicionados al cumplimiento de metas
académicas que suponen la mejoría en la calidad de la educación y el
desempeño institucional y, eventualmente, mayor eficiencia en el gasto.
En el
subsidio ordinario hay un “irreductible” igual al costo operativo del año
anterior más un incremento relativo a los servicios personales y gastos de
operación que, de acuerdo con Estévez (2002) está implícitamente
relacionado al desempeño docente de cada IES (indicadores de desempeño y
“adecuación institucional”). En su opinión habría que hacer explícito este
sistema de premiación mediante la construcción de “un modelo multivariable
de distribución del subsidio” con el fin de “ganar una asignación
presupuestaria objetiva y transparente orientada a potenciar y premiar tal
desempeño”. Lo que no apunta Estévez y aquí es preciso destacar es que ese
incremento adicional al “irreductible” es lo que está en juego y en
disputa en un escenario de competencia.
No
obstante el propósito señalado en el PNE, no hay a la vista un proyecto de
políticas públicas ni un proyecto legislativo para resolver de una vez por
todas la asignación del subsidio ordinario. Ante este vacío, la ANUIES
(2003) se ha pronunciado por una solución de fondo. La premisa es que el
Estado tiene el compromiso de construir “un nuevo modelo” de asignación
del gasto federal “que incluya mecanismos que incentiven la mejora de la
calidad y la eficiencia, y que permitan disminuir el contexto de
incertidumbre que caracteriza el financiamiento de las IES públicas”. Para
ello propone que los gobiernos y los congresos asuman un conjunto de
compromisos que, entre otros, incluye “distribuir el subsidio federal a
las universidades públicas mediante la aplicación de un nuevo modelo de
asignación, mismo que actualmente sustituiría al modelo actual”. Sin
embargo, la ANUIES no entra en explicaciones detalladas y técnicas de cómo
debe ser ese “nuevo modelo”, con qué reglas, cuáles indicadores o cuáles
metas tendría que incluir.
En mi
opinión, un primer problema se presenta en que después de quince años de
reformas en las políticas públicas de educación superior se ha apostado a
que los subsidios extraordinarios compensen la inequidad prevalecente en
la asignación del subsidio ordinario en lugar de resolverla, lo cual no ha
dejado satisfechas a las IES menos beneficiadas con mantener las inercias
y tampoco motiva a las más favorecidas a mejorar su desempeño en aquellos
aspectos no considerados en las reglas para obtener los subsidios
extraordinarios. De allí posiblemente que los resultados de las políticas
públicas entre las distintas instituciones sean desiguales (De Vries y
Álvarez, 2005) y que la planeación estratégica “no ha producido los
beneficios esperados” y que “algunas de las respuestas institucionales más
visibles podrían ser catalogadas como reflejos condicionados de un
modernismo irreflexivo, un modernismo chato que se limita a implantar los
mínimos requerimientos gubernamentales a fin de obtener recursos
financieros adicionales” (Kent, 2005).
La
revancha de la izquierda
El
diseño de las políticas públicas modernizadoras tiene como base el
supuesto de una autoridad educativa capaz de imponer y garantizar el
cumplimiento de las reglas a partir de su capacidad de otorgar el
financiamiento; pero el diseño no contó con que esa capacidad iba a ser
compartida a partir de que en 1997 el Poder Ejecutivo federal dejó de
tener el control de las decisiones en la Cámara de Diputados y en cada vez
más entidades y congresos locales.
El
periodo de transición del régimen autoritario al democrático —entendido
como el de una efectiva división de poderes y un sistema de partidos
competitivo— coincide con el de una curva poblacional en la que crece
considerablemente la demanda de ingreso a la educación superior (véase
ANUIES, 1999), lo cual implica mayor demanda de financiamiento para este
nivel de educación, sea para ampliar matriculas en las instituciones
existentes o para la creación de nuevas. De modo que, por un lado, aunque
se incremente el gasto que se destina a este nivel, en la medida en que
crece la matrícula es difícil que se eleve el gasto por alumno; por otro,
que los discursos que exigen ampliar la cobertura pueden tener mayor
aceptación en un público amplio que aquello que apuntan a mejorar la
calidad.
Si bien,
como apunta Kent (2005), el esquema reformista promovido por la izquierda
resultó “agotado” y una función no explícita de la modernización
“consistió en fragmentar políticamente la base del sindicalismo, los
movimientos estudiantiles y los partidos de oposición”, puede constatarse
que éstos cobran revancha desde nuevas posiciones en el tablero, como
jugadores revestidos en roles que antes era de actores antagónicos a
ellos.
Mientras
las políticas públicas de planeación estratégica dibujaban su máxima
expresión en forma de los Programas Institucionales de Fortalecimiento
Institucional, líderes de los movimientos estudiantiles de 1968 y 1987
ocupaban importantes cargos en la administración pública —especialmente en
el Distrito federal— y en el Congreso de la Unión, a la vez que se
realizaba una huelga estudiantil en la UNAM, todos ellos opositores
a esquemas de corte tecnocrático como el de la meritocracia y promotores
de uno popular y democrático entendido como financiamiento creciente y
exclusivo del Estado, incondicionado y cuyo destino sea decidido por las
comunidades universitarias (véase Albornoz, 2002).
El nuevo
escenario paralelo de gestión del financiamiento
El
incremento de recursos a la UNAM, la UAM y el IPN en los decretos de los
presupuestos de Egresos de la Federación de 2004 y 2005, por ejemplo,
puede suponerse como el resultado de la promoción directa de diputados
provenientes de movimientos estudiantiles, como Salvador Martínez della
Roca, Pablo Gómez e Inti Muñoz, así como del sindicalismo universitario,
en el caso de Agustín Rodríguez. De este modo, actualmente la Cámara de
Diputados es no sólo independiente a los dictados presupuestales de la
Secretaría de Hacienda y Crédito Público, asunto que ha llegado hasta la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, sino también en buena medida
adversaria a los criterios y reglas de la Secretaría de Educación Pública,
antagonismo al que también se suman los diputados de extracción del
sindicalismo magisterial.
Sin
tomar en cuenta que se trata de un subsidio no distributivo a favor de
sectores poblacionales en los deciles de ingresos más bajos sino
regresivo, es decir que favorece a los de ingresos medios y altos (López
Acevedo, 2000), en un contexto de baja cobertura de la población en edad
de educación superior e insuficiente capacidad para atender la demanda, el
discurso de la obligación irrestricta del Estado para financiar la
educación se ha vuelto el políticamente correcto y toda objeción o
moción de condicionamiento se considera incorrecto, las gestiones a
favor de los incrementos presupuestales al proyecto que presenta el
Ejecutivo tienen amplia viabilidad sin discusión ni análisis.
Desde
una perspectiva democrática es precisamente en este espacio donde debe
decidirse sobre la asignación de recursos públicos a las IES, pues, como
afirma Felipe Martínez Rizo (1999), “es la sociedad la que debe decidir si
está disputa a sostener con sus impuestos a los estudiantes
universitarios, y la manera de tomar esta decisión colectiva es a través
de sus legítimos representantes en el Poder Legislativo”. Pero el problema
es que al no haber reglas explícitas, lo que se hace es transponer el
esquema de gestión al meritocrático. Al no ser explícitas, se presenta una
nueva forma de inequidad puesto que si hay un escenario formal de
competencia por los subsidios extraordinarios, el subsidio ordinario sigue
siendo otorgado de manera discrecional y puede afirmarse que en algunos
casos arbitraria al no considerar el destino del gasto ni la transparencia
de su ejercicio. De este modo se traiciona la propuesta de establecer
criterios objetivos a favor de la suficiencia, la equidad y la eficiencia
del gasto, y la calidad de la educación.
Mientras
las políticas públicas apuntan en dirección a la meritocracia, apremian el
cumplimiento de metas, el nuevo juego democrático carente de reglas
formales crea un nuevo escenario que recompone las practicas de gestión
del presupuesto por parte de las autoridades universitarias pero ahora no
ante gobernadores o la Presidencia sino ante los legisladores. Por un lado
las autoridades universitarias se presentan personalmente ante los
diputados en sus espacios de trabajo legislativo, como en las comisiones
de Presupuesto y Cuenta pública; de Educación, y de Ciencia y Tecnología,
aunque también ante las de Cultura y Vigilancia de la Auditoría Superior
de la Federación. Por otra parte, legisladores que a título personal
proponen incrementos a la educación superior o a alguna IES de manera
específica, dan muestra de un acuerdo establecido previamente en su
entidad con alguna autoridad universitaria o que tiene el propósito del
lucimiento ante la clase política de su estado.
El nuevo
empoderamiento de los rectores
El nuevo
escenario puede percibirse pero a la vista es borroso: rectores que van y
vienen con los legisladores y con documentos en los que solicitan
incrementos. Pero otras veces no parece haber encuentros formales y
públicos y su resultado sólo logra reconocerse hasta que se publica el
decreto del Presupuesto de Egresos de la Federación, el cual en los años
recientes incluye anexos con reasignaciones en forma de incrementos de los
cuales no hay ninguna justificación para ello en cuanto a la
particularidad con que se otorga ni del incremento en sí. El debate acerca
de las políticas públicas de educación superior es “profundamente
ideológico y político” (Albornoz, 2002). Si el debate es así, las
decisiones no parecen de otra índole. Por ejemplo, hay un conjunto de
incrementos a las universidades públicas federales y estatales, y a los
institutos tecnológicos, no así para las de apoyo solidario ni para las
tecnológicas. ¿A qué se debe? No hay explicación alguna de parte de los
diputados.
Lo que
puede suponerse es que las instituciones con una relación de mayor
subordinación ante las autoridades educativas se encuentran en desventaja
ante las que pueden actuar con mayor autonomía y renovada proactividad
para gestionar incrementos a sus subsidios ordinarios. En este caso, el
presupuesto ya no es necesariamente de quien más lo merece sino de quien
mejor lo gestiona.
De este
modo el poder de algunos rectores se fortalece al seno de sus
instituciones ante los órganos de gobierno y los cuerpos colegiados,
puesto que se debe a su personal habilidad política el logro de mayores
recursos financieros y no necesariamente a los méritos del personal
docente ni a los logros institucionales en cuanto a investigación ni por
el mejor aprovechamiento de los estudiantes que pueda expresarse en
indicadores como la eficiencia terminal o algún otro.
Esta
posibilidad queda expresa en la redacción del PEF 2005, que en su artículo
cuadragésimo transitorio especifica que los incrementos a las asignaciones
de las universidades serán para proyectos “que tengan como propósitos
elevar la calidad y fortalecer el desarrollo de las instituciones de
acuerdo con las prioridades definidas por las mismas”. La gestión de
recursos se convierte así en capital político a favor de los rectores,
actividad que será especialmente atractiva para aquellos con miras o
planes de aspirar a un puesto de elección popular o de alto nivel en la
administración pública.
Conclusiones
1. Si el
financiamiento ha sido la motivación fundamental para promover las
reformas institucionales en la educación superior pretendidas por las
políticas públicas, sus resultados no se han logrado como se pretendieron
debido a que su diseño ha sido de carácter compensatorio, por medio de
subsidios extraordinarios.
2. El
nuevo juego en el que las decisiones presupuestales no están dadas
definitivamente por el Poder Ejecutivo, que no tiene mayoría en el
Congreso ni capacidad de negociación por lo que la Cámara de Diputados,
adquiere un inédito papel protagónico como escenario de toma de decisiones
en el que participan las autoridades universitarias.
3. Si el
gasto ha sido la motivación fundamental para promover política públicas,
una vez que se transgreden las reglas formales de su asignación los
efectos son imponderables. Las compensaciones no han sido efectivas, de
modo que se ha sostenido un juego en el que hay dos conjuntos de reglas en
el mismo tablero para jugadores desiguales. Si a esto se añade que la
autoridad educativa federal pierde el control de la asignación
presupuestal, las políticas públicas tampoco han encontrado los resultados
previstos porque aparece este nuevo escenario informal de negociación.
Referencias
Albornoz, O. (2002). “Políticas públicas en la educación superior.
Algunas notas sobre el caso mexicano en el año 2002” en Revista de la
Educación Superior, México, ANUIES, Vol. (XXXI), Núm. 119.
ANUIES (2003). Propuesta de lineamientos para una política de Estado
en el financiamiento de la educación superior. México, ANUIES.
——(1999). La educación pública en el siglo XXI. México, ANUIES.
De Vries, W. y G. Álvarez (2005). “El comercio de la educación en
cuestiones” en Revista de la Educación Superior. México, ANUIES,
Vol. XXXIV(2), Núm. 134, abril-junio.
Didriksson, A. (2001). “La insolvencia universitaria” en G. Bertussi y
R. González (coords.), Anuario educativo mexicano: visión
retrospectiva. Tomo II. México, UPN.
Estévez, J. F. (2002). “¿Quién recibió cuánto y por qué? Un análisis
estadístico de la distribución del subsidio ordinario de la SEP destinado
a las universidades mexicanas entre los años 1994 y 2000” en Revista de
la Educación Superior. México, ANUIES, Vol. (XXXI), Núm. 122.
Kent, R. (2005). “La dialéctica de la esperanza y la desilusión en las
políticas de educación superior en México” en Revista de la Educación
Superior, México, ANUIES, Vol. XXXIV (2), Núm. 134, abril-junio.
Kent, R. et al (1998). “El financiamiento público de la educación
superior en México: la evolución de los modelos de asignación financiera
en una generación” en Tres décadas de políticas del Estado en la
educación superior. México, ANUIES.
Legarreta, Y. (2004). “Un estudio de política legislativa sobre la
necesidad de una ley de educación superior” en Revista de la Educación
Superior. México, ANUIES, Vol. XXXIII(1), Núm. 129, enero-marzo.
López-Acevedo, G. y A. Salinas (2000). “The
Distribution of Mexico´s Public Spending on Education”. México,
World Bank-Mexico Country Office, Policy Research Working Paper 2404,
julio.
Martínez, F. (1999). “La racionalización del financiamiento” en
Nueve retos para la educación superior en México. México, ANUIES.
Sánchez, E. “Opciones de financiamiento de la educación superior: una
revisión teórico-conceptual” en Revista de la Educación Superior.
México, ANUIES, Vol. XXXII (4), Núm. 132, octubre-diciembre de 2004.
